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民事送达之委托送达制度探析

  发布时间:2018-10-31 11:40:28


    摘要:

    民事送达制度是民事诉讼中的重要制度之一,它不仅是连接当事人之间以及当事人与法院之间的桥梁,更关乎整个民事诉讼程序的进程及裁判文书的生效时间。我国1991年制定的《民事诉讼法》规定了直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、转交送达、公告送达等六种送达方式,基本确立了我国民事送达制度。但随着经济发展,人与人之间的交流逐渐频繁,公民的权利意识和法律意识增强,全国民商事案件数量大增,“送达难”成为困扰各级人民法院审判工作的老大难之一。 为解决日益突出的送达难问题,2012年我国新修订的民事诉讼法在对现有的送达方式进行完善的同时,又规定了一种新的送达方式,即电子送达,拓宽了送达途径,对送达工作的顺利完成具有很大的推动作用。但委托送达作为我国民事诉讼的法定送达方式之一,由于立法仅对其做了原则性的规定,导致在司法实践中存在诸多问题,如委托法院委托的随意性,受托法院在办理委托案件时随意性更大等等,不仅没有发挥委托送达制度应有的功能价值,而且在一定程度上造成了司法资源的浪费,导致诉讼效率低下,本文中,笔者主要分析了我国委托送达制度存在的问题,并提出了一些对策建议,以期委托送达制度能为解决我国现有“送达难”问题发挥更好的作用。

    一、委托送达之法律规定及法律价值

    (一)法律规定

我国2012年新修订的《民事诉讼法》第八十八条规定,“直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达。”1993年最高人民法院颁布的《最高人民法院<关于人民法院相互办理委托事项>的规定》对委托送达的适用、程序等方面做了具体的规定,依据第六条、第八条之规定,受送达人在外地,或虽在本地但由受理案件的法院直接送达有困难的,可以委托送达,但受送达人下落不明,或者诉讼文书需要由有关单位转交的,不得委托送达。该规定第七条第一款及第二款之规定,委托送达的案件,委托法院应当出具委托书,并附需要送达的诉讼文书及送达回证,有特殊要求的,应在委托书中说明。受委托送达的人民法院应当在收到委托书之日起七日内完成,并将送达回证寄回委托人民法院,因故无法送达的,应在上述期限内函告委托人民法院。最高人民法院于2014年颁布的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百三十四条第二款规定,“委托送达的,受委托人民法院应当自收到委托函及相关诉讼文书之日起十日内代为送达。”综上,我国法律对委托送达的适用案件范围及不得委托送达的案件范围,委托法院委托时需提供的材料,受托法院办理委托案件送达的时间等均有明确规定。

    (二)法律价值

    委托送达是我国《民事诉讼法》明确规定的法定送达方式,他对解决各级法院在司法实践中面临的“送达难”问题有积极的作用,在我国民事送达制度和司法实践中均发挥着重要作用。

    第一、有助于节俭、高效办案

    委托送达较多存在于上下级法院之间或者同级法院之间,其中,又以外省同级法院之间的委托较为突出,在这类案件中,相较于委托法院自行派干警送达,委托送达更能节约司法资源,且在送达法律文书过程中,受托法院对受送达人住所地的地理位置情况较为熟悉,受托法院在送达过程中能大大缩短送达行程,减少花在路上的送达时间,此外,有些基层法院或者基层法庭与辖区内的基层组织相互之间有业务上的协助,在了解受送达人自身情况时更为有利,能最大程度的节约司法资源。对直接送达有困难的案件,委托送达相较于邮寄送达能最大限度的提高诉讼效率,受委托法院在完成送达任务之后,会及时将送达结果以法院邮政专递的方式邮寄回委托法院,相对于等待邮局退回的送达回执,在时间上更有优势。受托法院在不能送达时,能够将不能送达的情况反馈给委托法院,商量解决问题的方法,及时采取其他送达方式进行送达,从而提高送达效率,而邮寄送达要一直等到回执退回法院后,才能知道不能送达,而且还不能明确不能送达的真正原因。

    第二、有助于审判工作的顺利开展

    受托法院在办理委托送达案件时,尤其是由受托法院干警向受送达人送达法律文书时,能直接接触受送达人或则其同住成年家属,有利于法院了解案件情况及当事人自身的情况,告知其享有的权利和诉讼中的义务及消极逃避应诉的法律后果,使当事人对诉讼有一个客观理性的正确认识,尽可能消除其对法院及诉讼的敌对情绪,积极应诉。受托法院基于向受送达人送达法律文书时对案件事实的了解,能够站在法院立场和从法律的角度,第一时间做当事人的思想工作,这对委托法院后续开展案件审理工作具有重要的意义,不仅有利于查明案件事实,也有利于案件调解工作的开展,从而提高案件审理的正确率、调解率及当事人的服判息诉率,降低上诉率,减轻二审法院的审判负担,同时也能降低执行程序中当事人提出执行异议的可能性。

    第三、体现社会主义国家法制统一的优越性

    对直接送达有困难的案件,法院之间可以选择委托送达的方式完成送达,这不仅能能节约司法资源、提高诉讼效率,也体现了在我国境域内法院之间相互协作的优越性及社会主义国家法制统一的优越性。完善的委托送达制度能够促使全国法院之间更好的完成委托送达工作,相互配合,相互协作,不仅节约诉讼成本,提高审判效率,还能更好地体现出我们作为社会主义单一制国家法制统一的优越性,这也是有中国特色社会主义司法制度的重要体现。

    二、我国民事诉讼中委托送达的具体做法及存在的问题

    (一)具体做法

    在笔者所接触到的外省同级法院之间的委托送达案件中,对直接送达有困难的案件,委托法院以法院专递的形式将需要委托送达的法律文书及送达回证、委托送达函等邮寄到受托法院,受托法院对委托送达案件进行登记分案送达,送达工作有专门的送达组完成,属于法庭管辖地域范围的由法庭完成,待送达结束,再由立案庭将送达回证寄回委托法院。若不能送达,受托法院将不能送达的原因函告委托法院,并将文书退回。在辖区内上下级法院之间的委托送达案件中,无论是一审案中件当事人不服一审判决提起上诉的案件,还是上级法院直接受理的一审案件,送达工作一般由原审法院业务庭或者立案庭完成,基于受送达人对原审法院及业务庭距离上较近及行程上较为熟悉的原因,由各基层院直接完成部分送达工作,既能保证上诉案件送达的及时性,又能减轻二审法院的送达压力,便于后续审判工作的顺利开展。

    (二)存在的问题

    1、立法上存在的问题

    第一、由于法律对委托送达的适用条件及适用范围规定不明确,导致司法实践中委托送达被滥用。我国《民事诉讼法》第八十八条规定:“直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达,或者邮寄送达。”《最高人民法院关于人民法院相互办理委托事项的规定》第六条规定:“受送达人在外地,或者虽在本地但由受理案件的人民法院直接送达有困难的,可以委托送达。”,第八条规定:“在受送达人下落不明或者诉讼文书需要由有关单位转交送达的,不得委托送达。”这是我国法律对委托送达适用案件范围及排除使用进行的规定,可以看出,除受送达人下落不明或者需要转交送达的案件外,受诉法院对直接送达诉讼文书有困难的,均可委托其他人民法院代为送达。但是,对“直接送达诉讼文书有困难的”情况应当如何界定,司法实践中该如何使用,法律并没有做出明确具体的规定,基于这种问题的存在,及办案压力的增大,导致司法实践中法院之间的委托送达存在很大的随意性,尤其是在外省法院的委托送达中更能体现出来。司法实践中,基于受送达人的户籍地不在受诉法院所在地,受诉法院向其直接送达诉讼文书有困难时,会直接选择邮寄送达,更有甚者,在电话通知不到受送达人时,即依照民诉法第八十八条之规定,直接委托受送达人户籍所在地法院代为送达,基于法律对委托送达使用条件宽泛的前提下加之目前各法院大都面临案多人少的难题,法院之间的委托送达会显得随意性较大,甚至会出现滥委托现象。

    第二、对委托送达使用程序没有统一的规定,主要体现在受托法院办理委托送达案件过程当中。我国民事诉讼法及其司法解释对委托法院进行委托进行了规定:委托送达应当出具委托函,并附需要送达的诉讼文书及送达回证,但是对受托法院对委托案件的送达工作没有明确具体的规定,《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百三十四条第二款规定,“委托送达的,受委托人民法院应当自收到委托函及相关诉讼文书之日起十日内代为送达”,法律仅对受托法院在办理送达案件过程中的时间进行了规定,但是对谁送达、怎么送达、送达之后怎么办没有明确规定。以此,关于谁送达的问题,有些法院由本院立案庭负责送达,有些法院由派出法庭在本院内部规定的管辖范围内负责送达,有些法院由法院内设的送达组进行送达;关于送达方式的问题,依《最高人民法院关于人民法院相互办理委托事项的规定》之规定,除公告送达和转交送达之外的法律规定的送达方式,受委托法院在送达过程中均可采用。

    2、实践中存在的问题

    第一、委托法院委托的随意性。由于我国民事诉讼法及其司法解释对委托送达制度规定的过于宽泛,对委托送达案件的条件及类型规定不是很明确,加之现阶段案件数量激增,各法院尤其是基层法院都面临案多人少的困境,导致法院对委托送达制度适用的过于随意。例如一些法院,尤其是经济发达地区的基层法院,由于外来务工人员较多,基于经常居住地管辖原则受理案件,但是却很难向当事人送达法律文书,由其是对一些居无定所的当事人,就更难完成送达任务,此时,委托送达制度基于其较为宽泛的适用条件,即直接送达诉讼文书有困难的,就受到法院的青睐。委托法院通过当事人提供的受送达人户籍地地址,在不经核实的情况下,无论受送达人是否在户籍地,便将需要送达的法律文书和委托函邮寄到受托法院,交给受托法院送达。

    第二、受托法院在办理委托受到案件时随意性较大。前文已经提到,我国法律没有针对受托法院办理委托送达案件的具体规定,且没有相应的考核和约束机制,导致在司法实践中,受托法院在办理委托送达案件时随意性很大。送达难一直是法院审理案件提高审判效率的绊脚石,尤其是偏远地区的农村或者山区,群众的法律意识较为淡薄,往往认为只要自己不应诉,法院也没有办法,故而面对法院的通知及送达,有些当事人选择逃避或者躲避,加之法院人力匮乏且没有相应的奖励机制,导致“多数受托法院对待委托送达工作情绪消极,因为在他们看来委托送达工作不是他们的本职工作,而是委托法院额外增加给他们的负担,甩给他们的包袱,所以他们自然有时间就办理,没时间就不办。” 司法实践中,有些法院收到委托送达材料很长时间才办理送达事项,如若需要派出法庭办理送达事项,受托法院立案庭在收到委托送达材料后转交与派出法庭,由派出法庭完成送达工作后转交与立案庭寄回。实践中,由于派出法庭工作人员较少(有些法庭仅3至4人),办理委托送达案件就显得更加力不从心,且委托送达案件的受送达人多是长期在外,难以寻找,欲以电话通知等便捷方式协助完成送达,亦显得很难完成,更何况部分委托案件受送达人的联系方式根本就不知道,或者即使有联系方式,也多是联系不上,这就使得受委托法院在完成委托案件送达工作时,在时间上“不得不”有更大的随意性。在送达方式上,前文已提到除当事人下落不明或者转交送达的案件,均可委托送达,受送达法院在送达委托案件时,应依照法定的送达方式进行送达,依据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四至第九十二条之规定,办理委托送达案件送达诉讼文书的方式有直接送达,留置送达,电子送达,邮寄送达,其中电子送达要经受送达人同意,且判决书、裁定书、调解书不能使用电子送达方式送达,在实践中,基于办案压力,在办理委托送达案件时,邮寄送达方式受到诸多法院的青睐,若送达不成功时,在另行直接送达,或者直接将邮寄回执单连同委托材料直接寄回委托法院。

    3、实践中存在的其他问题

    第一、《最高人民法院关于人民法院相互办理委托事项的规定》第八条规定,在受送达人下落不明或者诉讼文书需要由有关单位转交送达的,不得委托送达。但在司法实践中,受送达人是否下落不明是在法院送达之后才能知晓,委托送达案件中亦是如此,委托法院在送达之前或者在委托送达之后,受委托法院送达之前,依据原告提交的材料,能断定受送达人是下落不明人的可能性很小。在笔者所参与及了解的民事委托送达案件(基于受送达人户籍所在地进行的委托)中,送达人下落不明的事实通常是由受送达人户籍所在地的村民委员会或居民委员会开具证明来证明,或者由法院向受送达人户籍所在地的村民或居民调查取证来证明。依据《最高人民法院关于人民法院相互办理委托事项的规定》第八条的规定将委托送达拒之门外的可能性较小,对委托送达中存在的随意委托现象遏制不够。

    第二、委托送达过程中留置送达的适用,这里主要指受托法院在送达委托案件过程中采用留置送达方式进行的送达。在笔者所遇到的委托送达案件中,基本均是外省法院进行的委托,受送达人户籍所在地在受托法院,委托法院受理案件依据的是民事诉讼法规定的被告经常居住地视为住所地的规定,以原告就被告的受理标准受理案件,在受送达人经常居住地不能送达时,委托受送达人户籍所在地法院进行送达。在当下经济高速发展的情势下,我国公民的流动性也日益增强,公民的户籍所在地与经常居住地不一致的现象也越来越普遍,在法院受理的案件中,依被告经常居住地为住所地标准进行立案的案件数量也呈上升趋势,在这类案件委托送达中,受托法院向受送达人户籍所在地进行送达时,也存在着诸多问题。由于受送达人常年在外,很少与户籍所在地的家人联系,甚至多年不予联系,在这种情况下,可否依据法律规定的留置送达方式进行送达呢?《民事诉讼法》第八十五条、第八十六条规定,“受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收;受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的,……,在送达回证上记明拒收事由和日期,有送达人、见证人签名或盖章,把诉讼文书留在搜送达人的住所;也可以把诉讼文书留在受送达人住所,并采用拍照、录像等方式记录送达过程,即视为送达。”在这里笔者认为需要明确的问题是,何谓“同住”。笔者在百度词条中检索到,“对民事诉讼中的同住应理解为与受送达人在送达时经常性的共同在同一居所、院落居住、生活的行为,故,不能将同住机械的理解为共同住宿在同一房屋的行为,也不能将只是名义上的、以往的、偶尔的同宿者认定为送达时的同住。”司法实践中,受托法院在向受送达人送达法律文书时,基于各种原因,在对受送达人居住状况了解不充分的情况下,在受送达人的父母或其他家属同意或不同意签收法律文书的情况下,将委托送达的法律文书留置于受送达人之前的同住成年家属,依此完成送达工作。笔者认为实践中的这种做法欠妥,不但不能实现送达的目的,还可能会造成程序上的瑕疵,浪费司法资源,增加法院审判负担。

    第三、委托送达过程中邮寄送达的适用,《民事诉讼法》第八十八条规定:“直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达,或者邮寄送达。邮寄送达的,以回执上注明的收件日期为送达日期。”依据该规定,对直接送达有困难的,既可以委托送达,也可以邮寄送达。邮寄送达是民事诉讼法明文规定的法定送达方式,且早在2004年9月17日最高人民法院即制定了《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》,明确了邮寄送达的适用及法律后果。随着我国经济的发展和公民法律意识的提升,各法院尤其是基层法院每年受理的案件数量与日俱增,民事案件数量的增长亦尤为突出。送达即是民事诉讼过程中重要的程序,又是各基层法院面临的重大难题,在这种背景下,邮寄送达既能节约司法资源又能提高诉讼效率,越来越多的被运用到实践当中。在直接送达诉讼文书有困难的情形下,委托法院往往更愿意选择委托送达方式,使得邮寄送达方式在这类案件中并没有得到很好的运用。受托法院在办理委托案件法律文书时,基于本院的案件数量和送达压力,加之没有相应的激励监督机制,尤其是转交基层法庭办理的委托送达案件,在、人员紧张,时间紧迫的情况下,会先采用邮寄送达的方式进行送达,送达不到时,再另定时间派专人送达。关于受委托法院的送达方式,法律并没有禁止使用邮寄送达方式,笔者认为,在当前送达难,送达压力大的情势下,在委托法院没有采取邮寄送达方式向受送达人送达的情况下,受托法院可以采用邮寄方式开展委托案件的送达工作。司法实践中,亦存在这样的问题,委托法院通过电话联系等方式得知,在受托法院邮寄送达的情况下,受送达人本人拒签法律文书,委托法院会坚持要求受托法院派人另行送达,对受托法院邮寄送达的效力不予认可或者不予采纳。《最高人民法院<关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书>的若干规定》第十一条明确规定:“……、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收,导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的,文书退回之日视为送达之日。”在委托送达的司法实践中,邮寄送达这一法定送达方式并没有发挥其应有的价值,这样一味的委托,不仅会给受托法院增加负担、浪费司法资源,也使得邮寄送达方式没有得到充分的运用。

    三、完善委托送达制度之构想

   (一)立法上明确委托送达的适用范围

修改细化立法,明确规定委托送达制度的适用条件及不得委托送达的情形,明确委托送达制度在实践中的适用条件,从源头上避免滥委托现象。适用委托送达制度必须同时符合以下条件:①直接送达诉讼文书有困难的;“②受送达人的住所地或经常居住地不在受诉法院所在地的地市级辖区内;③受送达人的住所地或经常居住地在受托法院辖区内;④送达地址明确,受诉法院确信能够送达的;⑤委托送达必须附《委托送达函》。”  在委托送达制度适用范围方面,笔者认为可进一步明确规定不得适用委托送达的情形。依据法律规定,送达诉讼文书,应当直接送达,当事人拒绝签收的,留置送达,经当事人同意可以采用传真、电子邮件等方式送达,直接送达有困难的可以委托送达或者邮寄送达。为了节约司法资源,提高诉讼效率,防止滥委托现象的发生,笔者认为,欲委托送达的案件,委托之前,必须采用邮寄送达的方式进行送达,能够通过邮寄方式送达的案件,应当明确规定不得委托送达,此外,可规定下列案件不得委托送达:“①受诉法院明知受送达人下落的;②无送达地址或者送达地址不详的;③受诉法院曾通过直接送达方式送达不能的;④受诉法院通过邮寄送达,因查无此人或地址不详(受送达人拒绝签收的除外);⑤案件的诉讼代理人或辩护人的律师作为受送达人的;⑥受送达人主营业地、住所地在受诉法院所在地的地级市辖区内的;⑦受送达人在受诉法院签署了送达地址确认书的;⑧诉讼文书需要由有关单位转交的,但是刑事案件除外;⑨诉讼过程中受诉法院已经采取过公告方式向该受送达人送达而受送达人或当事人未在诉讼过程中出现的。”  

   (二)明确受托法院在办理委托送达案件时的送达流程及送达方式

委托送达是委托法院受理案件后,在直接送达有困难的情况下,将送达任务委托于受托法院代为办理,相较于由受理案件的法院直接送达而言,委托送达流程复杂,中间环节多,所需要的时间较长,为了实现优化司法资源,节约诉讼成本,提高诉讼效率的目的,受托法院对委托案件送达工作的顺利开展就显得尤为重要。基于实践中存在的问题,笔者认为,明确委托送达案件的办理流程及送达方式,对实现委托送达目的具有重要的作用。就送达流程而言,在法院内部对委托送达案件设置等级跟踪制,委托送达案件一般由法院立案庭签收并转交办理,立案庭收到委托送达案件需将案件委托情况及案件简要信息录入案件审判管理系统,明确案件承办法官,后由承办法官对案件进行审查,若材料齐全,于收到材料之日起2日内转交到本部门送达组,笔者认为,需在此明确,委托送达的工作必须由立案庭(内设的送达组)完成,不能转交其他部门,尤其是派出法庭,立案庭内部没有明确分工的,可以由立案庭指派庭室内部专人办理。若材料不全,通知委托法院在固定时间内补齐材料,补齐材料的时间不应计入送达时间,若委托法院未再固定时间内补齐材料,应立即将有关材料寄回委托法院。对不属于委托送达案件或者不符合委托送达条件的,在向委托法院释明后,将相关材料寄回委托法院,属于上述两种情况的,对委托送达案件应在案件办理流程上做结案处理。符合委托送达条件且材料齐全的,承办法官应在收到案件之日起5日内完成送达。送达成功的,应及时将送达回证寄回委托法院,同时对该案件办理结案;没有送达成功的,应及时将送达情况告知委托法院并将材料寄回,办理结案。就送达方式而言,笔者认为,对委托送达的案件,应确定以直接送达为主,留置送达为辅的原则。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十八条之规定,“直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达,或者邮寄送达。”故,对直接送达诉讼文书有困难的案件,受诉法院可以采取邮寄送达或者委托送达的方式,为节约司法资源,充分发挥各送达方式的作用,对直接送达诉讼文书有困难的,委托法院应优先采用邮寄送达的方式送达,在不能送达且符合委托送达条件时,再行委托,受托法院在办理委托送达案件时,不得采用邮寄送达的方式送达。依照法律规定,送达委托案件应直接送达受送达人本人,受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收,拒绝签收的,依法律规定留置送达,在适用留置送达时,应当向受送达人的同住成年家属充分了解受送达人的情况,释明法律后果,慎用留置送达。

   (三)明确监督考核机制

明确细化的监督考核机制,不仅能最大限度的发挥委托送达制度的功能,服务于审判工作,而且能更好的发挥上级法院对下级法院的监督作用。对委托送达案件,委托法院与受托法院均应制定登记跟踪备案表,详细记录委托送达案件信息及办理结果。对委托法院,制定评判指数,量化考核,重点针对送达不能的情况进行审查考核,对不属于委托范围或者不符合委托送达条件而进行委托的案件,依照标准一一量化,量化考核结果直接与承办法院的绩效挂钩,从源头上避免委托法院滥委托的现象。受托法院办理委托送达案件,明确承办法官,对委托送达案件办理流程及办理结果进行登记,随本院直接立案受理的案件一并实行统计通报制度,接受案件办理期限管理,将案件办理期限、是否存在超期或者延期办理等情况作为对法院定期评估及对法官定期考核时的一项指标,不仅能起到督促承办法官依法办理的作用,亦能实现上级法院对下级法院工作的监督。各级法院可结合本院情况,对无正当理由拒绝办理或者拖延办理,或者对符合委托送达条件的案件擅自寄回委托法院的,对相关承办人员给予通报批评,造成严重后果的,追究相应责任,对办理委托送达案件成绩显著的法院或者个人可给予适当奖励。

    结语

    委托送达作为我国民事诉讼法规定的送达方式之一,与其他送达方式相互补充,不仅丰富了我国民事送达体系,对节约司法资源,提高诉讼效率,解决我国“送达难”问题亦起着重要的作用。随着法治进程的推进,我国民事委托送达制度正在逐步完善,以期最大限度的发挥其价值功能,但在理论与实践中仍存在不完善之处,导致司法实践中对委托送达制度滥用或者不重视的情况时有发生,对我国委托送达制度进行完善,不仅需要在立法上下功夫,更需要各级法院相互配合,在实践中发现问题并找到解决问题的方法,使委托送达制度逐步完善。

责任编辑:牛丹    


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