设为首页 / 添加收藏 / 返回首页
当前位置: 调查研究 -> 审判实务

法官惩戒与纪检监察工作机制衔接研究

发布时间:2021-02-03 09:28:33


国家监察体制改革与司法体制改革均是我国政治体制改革的重要组成部分,而司法责任制改革是司法体制改革的基础。实践证明落实司法责任制要遵循司法规律,法官惩戒委员会应运而生;《监察法》颁布施行后,法官作为公职人员,其职务行为必然应受监察机关监督;法院内设机构改革在中级法院以上保留内部监察部门;至此,法官这个特殊职业同时受到法院内部监察部门、法官惩戒委员会、监察机关三重监督之下,三者在监督、问责和惩戒机制中必然存在重合和冲突之处,故明确法官惩戒与纪检监察职能的边界,理顺惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制,建立程序严格、保障有力、处罚慎重的法官惩戒机制成为广大法官普遍关心的问题。

   一、法官惩戒的概念、范围及惩戒委员会的职能

   法官惩戒是指法官违反审判职责而应当承担的违法审判责任。当法官存在故意违反法律法规办理案件的、重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,应当对法官予以惩戒。法官惩戒委员会是从专业的角度审议认定法官违法审判责任的专门机构。惩戒委员会经听证和审议,根据查明事实和法律规定,对法官是否违反审判职责、是否应当承担违法审判责任提出审查意见。

   本文所讨论研究的衔接机制是指法官惩戒调查与纪检监察调查、法官惩戒委员会审查程序与纪检监察审查程序的关系,旨在从调查主体、审查程序、处置程序等方面理顺二者之间的关系,确保权责明晰、衔接顺畅。

二、法官违法审判责任的调查主体

(一)人民法院和纪委监委对法官违法审判行为均有权调查。

《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》明确规定,对法官违反审判职责的行为由人民法院调查。《人民法院监察工作条例》第14条的规定,法院监察部门有权调查处理法官违反审判纪律、执行纪律及其他纪律的行为。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的相关规定,人民法院监察部门经调查后,认为应当追究法官违法审判责任的,应当报请院长决定,并报送法官惩戒委员会审议。法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或者给予惩戒处分的建议。根据《监察法》的规定,各级监察委员会是行使国家监察职权的专责机关,对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪。法官违法审判行为属职务违法行为范畴理应涵盖在监察委员会调查范围内。根据刑事诉讼法的有关规定,人民检察院可以对法官利用职权实施的徇私枉法、玩忽职守、滥用职权等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪行为进行侦查。即对法官违反审判职责的行为可能存在几个部门管辖冲突的问题。实践中由人民检察院立案侦查的十四种罪名往往与监察机关管辖的职务犯罪线索案情交叉互涉,一般应当由监察委员会为主调查,故本文主要讨论人民法院和纪委监委对法官违法审判责任的调查权问题。

(二)人民法院和纪委监委行使调查权的情形

    有观点认为同一事项两个调查主体势必造成权力失衡与滥用,对法官亦不公平。但若仅赋予法院监察部门调查权,显然违背监察全覆盖原则;若仅监察机关有权调查,又与司法责任制改革之目标相悖。如何科学合理地对二者的调查权予以分工成为法官惩戒机制亟待解决的问题。

笔者认为依据线索来源划分调查主体更加权责明晰。两高《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》对此也有明确规定:人民法院、人民检察院在司法管理、诉讼监督和司法监督工作中,发现法官、检察官有涉嫌违反审判、检察职责的行为,需要认定是否构成故意或者重大过失的,应当在查明事实的基础上,提请惩戒委员会审议。法官、检察官的其他违法违纪行为,由有关部门调查核实,依照法律及有关纪律规定处理。也就是说人民法院在审判管理、审判监督工作中发现法官涉嫌违法审判行为的,由法院监察部门进行调查取证,并将调查结果提交法官惩戒委员会审议,由惩戒委员会审议法官在履职过程中是否存在故意违反法律法规,或因重大过失导致裁判错误并造成严重后果,依法是否应当承担违法审判责任。纪检监察机关在巡视巡察工作中或在接收的信访举报中发现法官有涉嫌违法审判行为的,由纪检监察机关依据《监察法》、《监察机关监督执法工作规定》开展审查调查工作。

     实务中还有一种情况,相当数量因不服判决的信访举报件,甚至案件尚在审理阶段的信访举报件,其目的单纯的是给法官施压引起纪检监察机关的关注,此时可将调查权赋予法院内部监察部门,调查结果向纪检监察机关反馈,这样既减轻了监察机关的办案压力,又避免了无限追责造成法官缺失正常履职的积极性。

     三、法官惩戒委员会审查程序与纪检监察审查程序的关系

   首先应当明确的是本文讨论研究的是纪委监委在调查法官涉嫌徇私枉法罪、民事行政枉法裁判罪、执行判决裁定失职罪、执行判决裁定滥用职权罪、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等违法审判的行为时纪检监察审查程序与法官惩戒审查程序的关系,对于所有公务员均可能存在的贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪等职务违法或职务犯罪行为,其主观故意显而易见,不需法官惩戒委员会予以审议。

有观点认为,法官惩戒委员会审查程序应是纪检监察机关追究法官违法审判责任审查程序的前置程序。理由是:司法权是一项专业性极强的权力,司法权的专业性特征是建立法官惩戒制度的理论基础,也是成立法官惩戒委员会的必然要求。法官的裁判行为是其主观认识的产物,法律的概括性、模糊性和滞后性,使得法官判案不是简单的法律条文的搬运,而是依据证据对事实进行分析、依据自身对法律的理解、结合相关政策、社会导向等因素对客观事实进行抽丝剥茧、逻辑推理,这种分析判断的过程难免出现认知程度的差异,对一些事实认定及法律适用存在不同的理解和认知在所难免,法律赋予法官一定程度的自由裁量权原因也在此。如何甄别其行为是否属于故意违法或重大过失,无疑需要具备丰富的司法经验和渊博的专业知识储备的法官惩戒委员会组成人员来判定。

    上述观点有一定的道理,但笔者不完全同意。笔者认为不能单纯从人员配备上否定纪检监察机关的司法专业化水平。人民检察院转隶人员同样具备丰富的司法经验和渊博的专业知识储备。目前省级法官惩戒委员会要求有省检察院代表、省纪委监委派驻省法院代表参加充分说明了这一点。笔者认为应当根据监督执纪四种形态来考量是否把法官惩戒委员会审查程序作为前置程序。

     (一)适用前三种形态时法官惩戒委员会审查意见可作为纪检监察机关审查程序的参考意见。理由是:运用监督执纪四种形态的目的是为了惩前毖后、治病救人,改变要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况。前三种形态处罚相对较轻,对法官的职业生涯和政治前途影响相对较小,没有必要将惩戒委员会审查程序作为前置程序,但法官惩戒委员会的审查意见能够较为专业、客观地反映法官主观上违反审判职责的程度,对纪检监察机关确定处分档次具有较大的参考价值。

(二)适用第四种形态时,即构成严重职务违法和职务犯罪的情形,法官惩戒委员会审查程序可作为纪检监察机关审查程序的前置程序。  

     1、设置前置程序的必要性。纪检监察机关经过初步核实认为法官违法审判行为属严重职务违法时,最高可给予开除党籍、开除公职处理,法官将面临的职业生涯和政治前途的结束;构成职务犯罪的还将失去人身自由。故此时需要更加谨慎地对法官违法审判的主观故意进行判定。其实这就像医疗事故需要医疗事故鉴定委员会对医生责任进行归责、受审能力需要司法鉴定机构予以判定、纪检监察机关在处置涉及土地拆迁、环境污染等专业领域的问题线索时需要依据国土部门、环保部门的现场勘验、评测结论一样,只有归责专业,才能问责精准。

2、把法官惩戒委员会审查程序作为纪检监察机关追究法官违法审判责任的前置程序是否削弱了监察机关对法官的监督,是否有悖于监察范围全覆盖原则。笔者认为,首先监察范围全覆盖是指监察对象全覆盖,并非指监察内容。例如公职人员酒后驾驶问题,无论是构成危险驾驶罪受到刑事处罚,或是酒精含量未达到法定入罪标准受到行政处罚,均是法院或公安机关的职权范围,监察机关在处置该类问题线索时可依据行政处罚决定书或刑事判决书对公职人员进行政务处分。所以,法官惩戒委员会审查程序的前置并不违背监察对象全覆盖原则。其次,2016年7月22日实施的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(以下简称《法官惩戒意见》)明确规定,在省一级设立法官惩戒委员会,这就有效避免了审议工作受地方行政、司法的干预。再次,法官惩戒委员会组成人员包括人大代表、政协委员、法学专家、律师代表以及法官和检察官代表,其中法官、检察官在法官惩戒委员会中的工作也属于公务行为,自然受监察机关监督。2019年4月23日,十三届全国人大常委会第十次会议审议修订了《中华人民共和国法官法》,将法官惩戒制度上升为法律。惩戒委员会的审议工作可理解为受法院或监察机关委托之行为,故根据《监察法》第十五条第二项的规定,惩戒委员会中非公职人员亦是省级监察机关的监察对象。显然惩戒委员会审查程序前置并未削弱监察机关对法官的监督。最后,把法官惩戒委员会审查程序作为纪检监察机关审查程序的前置程序更加有利于纪委监委精准有效监督,保障案件顺利诉讼。司法体制改革要求以审判为中心,实践中许多职务犯罪案件特别是对定性有争议的疑难复杂案件起诉前纪委监委都要联合法检两院提前沟通会商。试想如果法官惩戒委员会的审查程序前置,纪委监委今后不但不需要提前与法检两院沟通,审判阶段法院推翻法官惩戒委员会审查意见的可能性几乎不存在,此时的承办法官违法办案的可能几乎没有,这恰恰从另一方面体现了纪委监委对法官精准有效的监督。当然,审理阶段如果纪委监委有证据足以反驳法官惩戒委员会的审查意见,那么该审查意见不能作为定案依据。

四、法官违法审判责任处置权问题。

法官违反审判职责之外的违法违纪行为,不适用惩戒程序的相关规定,当然由纪检监察机构调查处置。经惩戒委员会审议法官应当承担违法审判的责任的,处置权属于人民法院还是纪检监察机关,明确了这个问题才是真正打通了落实司法责任的“最后一公里”。笔者认为首先,当法官违法审判责任达到职务犯罪入刑条件时处置权自然在监察机关;其次,当其行为属一般职务违法,处置权和前文论述的调查权一样,可以实行“双轨并行”制。2019年10月1日修改施行的《法官法》第48条规定,“法官惩戒委员会提出审查意见后,人民法院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定,并给予相应处理。”显然法律赋予了人民法院对法官惩戒的处置权。2020年7月1日颁布施行的《公职人员政务处分法》以法律的形式明确了监察机关对违法的公职人员惩戒制度。同时该法第3条规定,“监察机关应当按照管理权限,加强对公职人员的监督,依法给予违法的公职人员政务处分。公职人员任免机关、单位应当按照管理权限,加强对公职人员的教育、管理、监督,依法给予违法的公职人员处分。监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予,或者给予的处分违法、不当的,应当及时提出监察建议。”第61条规定,“有关机关、单位无正当理由拒不采纳监察建议的,由其上级机关、主管部门责令改正,对该机关、单位给予通报批评,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。”两部现行法律为法官惩戒处置权的“双轨并行”制提供了法律依据和制度保障。即人民法院行使调查权的,由法院监察部门依据相关法律规定对法官作出惩戒处置;监察机关行使调查权的由监委依据相关法律规定对法官作出惩戒处置。即不构成犯罪的,两者皆有权处理,发现已构成犯罪的,应当及时移送监察机关。当监委发现人民法院应当给予处分而未给予,或者给予的处分违法、不当的,可以向法院提出监察建议,人民法院对监委提出的监察建议应当采纳。

五、结语

随着司法体制改革的深化和完善,做好法官惩戒与纪检监察机制的衔接是司法责任制综合配套改革的重要内容。法官惩戒与纪检监察机制衔接问题,实质上是理顺法官惩戒调查与纪检监察调查、法官惩戒委员会审查程序与纪检监察审查程序的关系问题。如何合理有效地发挥法官惩戒委员会的作用是衔接二者关系的关键。本文着重从监督执纪四种形态的视角论述了法官惩戒委员会审查意见的价值,借此力图找到法官惩戒与纪检监察工作机制的平衡点、衔接点,为司法责任制综合配套改革提供一些参考意见。


关闭窗口

地址:许昌市前进路中段   
邮编:461000 电话:0374--2929115  
您是第 20892924 位访客

民意沟通信箱:xczy@hncourt.gov.cn
Copyright©2021 All right reserved  河南省高级人民法院版权所有   豫ICP备12000402号