论文提要：

    审判委员会制度是我国独具特色的司法制度，按照《人民法院组织法》的规定，各级人民法院均设立有审判委员会，它是法院审判组织的重要组成部分。然而在司法实践中，基层法院的审判委员会由于现实中主、客观因素的影响和制约，在履行职能方面还存在着一些不容忽视的问题。尤其是普遍存在着“一多四少”现象，即“讨论具体案件多、了解审判形势少、总结审判经验少、指导审判实践少、监督审判质量少”，使基层法院审判委员会职能发挥出现了明显的弱化和异化倾向。通过对这些现象产生原因的分析，笔者认为在当前大力开展司法改革，尤其是进行审判方式改革的背景下，很有必要对基层法院审判委员会职能进行重新定位和构建，使之符合司法改革的价值取向和基层法院审判工作的现实需要，以期最大限度地有效发挥基层法院审判委员会的作用，为审判工作服务。本文从改革基层法院审判委员会的组织性质、委员构成、审理案件方式、运行程序、职能拓展等方面提出自己的主张，以期对当前的审判委员会改革能有所裨益。（全文共8670字）

    以下正文：

    审判委员会制度是我国独具特色的司法制度，按照《人民法院组织法》的规定，各级人民法院均设立有审判委员会，它是法院审判组织的重要组成部分。作为法院内部集体领导的最高审判机构，从设立至今，审判委员会在减少错案的发生、提高办案质量、总结审判经验、指导审判工作等方面确实起到了十分重要的积极作用，在很大程度上保障了诉讼正义。然而，近年来，审判委员会的存废问题却成为社会关注和我国司法改革的焦点之一。特别是在当前我国司法改革尤其是审判方式改革不断深入的新形势下，基层法院审判委员会在职能有效发挥等方面的存在的矛盾与不足日益凸显。这不仅直接影响了案件审理的质量和办案效率的提高，更从根本上妨碍了诉讼程序的公正与司法正义的实现，必须引起我们对基层法院审判委员会职能改革及发展方向作一些深层思考。

    本文拟从促进基层法院审判委员会职能的有效发挥为切入点，分析当前基层法院审判委员会在职能履行方面存在的诸多问题，以及存在这些问题的原因，并在司法改革的视角下，尝试对基层法院审判委员会职能进行重新定位和构建。

    一、现行法律中关于审判委员会职能的定位

    根据《人民法院组织法》第十一条的规定，“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大案件或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。最高人民法院为使审判委员会活动制度化、规范化，提高工作效率，以充分发挥其国家最高审判组织的重要作用，根据《中华人民共和国人民法院组织法》和有关法律的规定以及审判实践经验，又专门制定了最高人民法院审判委员会的工作规则，将审判委员会的工作进一细致化、程序化和规范化，并使之体现一定的公正性。从上面有关法律和司法解释的规定可以看出，现行各级法院的审判委员会的职能定位至少应当包括以下几个方面：

    （一）总结审判经验

    审判委员会作为审判业务的领导机构，按照法律规定承担着总结审判经验的工作，这些工作在实践中包括：

    1、总结审判业务经验。具体内容是：①总结本院多年来业已形成的对某类具体案件审判的工作经验，将之形成对该类案件审判的各种规则，这些规则成为本院系统内对该类案件审判的参照和指导。②总结业已形成的对新法官的培养的经验，并按照该经验的要求培养新任法官。③总结审判某些案件的审判技巧并将之形成规则指导审判工作。④总结其他审判业务的管理经验，使之成为管理审判工作的规则。

    2、制定某些特定案件的司法解释。按照法律规定，人民法院审判工作的司法解释应当最高人民法院作出，但是实践中，经高级人民法院审判委员会讨论决定并作出的对某些案件的解释或者某类案件的解释和规定，通常影响和指导着下级人民法院和本院的审判工作，这些解释和规定虽然不是法律意义上的司法解释，但这种解释在实践中基本上和最高人民法院的司法解释在该地区起着同样的作用。

    （二）讨论重大、疑难、复杂案件

具体为：①按照法律规定，对在本院辖区内有重大影响的案件，对该案件的判决应当由该法院的审判委员会进行讨论并作出决定，合议庭应当执行审判委员会的决定。②对本院辖区内审理的疑难案件，合议庭认为应当由审判委员会讨论决定的或者院长等认为有必要经审判委员会讨论决定的，对该案件经合议庭审理后，由合议庭报请院长提交审判委员会讨论决定。

    （三）讨论其他与审判工作有关的问题

根据法律规定，人民法院审判委员会还应当讨论其他与审判工作有关的问题，这些其他与审判工作有关的问题包括：

    ①按照审判监督程序提起再审的案件，应当由院长提请审判委员会讨论决定。②依照法律规定对院长担任某个案件的审判长时当事人提出回避申请的，对院长是否回避作出决定；③对助理审判员的任命的决定应当由审判委员会作出；④对本院认为应当移送上级人民法院管辖的案件进行讨论并作出决定；⑤对某些案件的管辖权争议进行讨论并作出决定；⑥对某个案件具体适用法律问题需请示上级人民法院的，由审判委员会讨论并作出决定；⑦对下级人民法院就具体案件的请示作出决定；⑧其他具体的审判工作的问题。

    二、当前基层法院审判委员会职能发挥状况分析

    如前文所述，审判委员会作为审判业务工作的领导机构，其法定任务和职能是比较广泛的，长期以来，各级法院的审判委员会在保证审判质量，实行审判民主，提高审判水平等方面发挥了重要的作用。但是审判委员会在完成上述法定任务和履行其职能的过程中出现了许多问题，尤其是基层法院审判委员会在履行职能方面普遍存在着“一多四少”现象，即“讨论具体案件多、了解审判形势少、总结审判经验少、指导审判实践少、监督审判质量少”。为什么会出现这种现象？其中原因，笔者认为，很有必要进行研究分析。

    （一）当前基层法院审判委员会职能实际发挥状况

    从目前一些基层法院实践来看，审委会职能行使过程中明显出现职能弱化和异化的现象。具体表现为：

    1、审委会沦为讨论案件的“表决机器”。法院组织法规定审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。但在实践中，许多基层法院的审委会将主要将精力放在了个案研究、讨论上，这在许多法院已形成一种惯例，即不讨论案件不开审委会。审判委员会似乎成了讨论案件的专门机构，其职能被单一化为仅仅是讨论案件，很少或根本没有研究解决审判实践中遇到的大量影响审判工作质量、效率的深层次问题，更谈不上总结审判经验，在指导实践、开展宏观调查研究等方面显得极为不足，这种做法明显不符合《人民法院组织法》对审判委员会职能的规定。

    2、审委会讨论案件质量不高，流于形式。经过审委会讨论的案件质量、裁判结果是不是就一定不存在问题？答案是否定的。这里的原因主要有：一是审委会委员多数只精通某一部门法，而不可能是“万事通”，这样要求他们就并不熟悉的部门法上的疑难案件发表合理的意见，确实勉为其难。二是审委会讨论的案件数量过多，容易出现“讨论走过场”、“责任大家担”，从而降低了讨论质量，使得集体讨论决定的案件质量并非就高于未经讨论而直接裁判的案件。三是审委会委员往往是“不审而判”，审委会讨论的案件上诉、申诉、抗诉的比比皆是。

    3、审判委员会成为法官规避责任的“避风港”。审判委员会超越合议庭之上的对案件的最终决定权，助长了法官和合议庭对审判委员会的依赖心理。为了逃避错案责任追究，审理的案件稍有难处，便借故推给审委会。同时，这项职能也常常被法官利用来达到既可推行自己意见又可推卸自己责任的目的，汇报案件的法官为使审委会成员赞成自己的意见，常常有意无意的带有某种倾向性，没有直接临审案件的审委会委员却有对案件结果有决定权，完全凭案件承办人的汇报情况进行判定，对案件的全面情况未能深究，未必能作出准确的判决，同时，经过审委会讨论的案件不必对案件结果承担个人责任的安全感，很容易被利用来作为推行己见的挡箭牌。

    （二）基层法院审委会职能发挥欠缺的原因分析

    1、办理案件数量多，疲于应付。随着我国依法治国进程的不断推进，人民群众依法维权意识空前提高，各种矛盾纠纷以诉讼案件的形式大量涌入法院，作为第一线的基层法院直接面临这种“诉讼爆炸”的压力。依笔者所处的中部省份的某基层法院为例，近五年以来，受理的各类诉讼案件的数量每年都以15％—20％的速度快速递增，与此同时，法官数量却因老法官的退休和职业准入门槛的提高几乎没有明显增加，各个审判业务庭普遍感到人员欠缺，工作压力大。在这样的情况下，基层法院的审判委员会就只能为案件的及时审结这一眼前的当务之急服务了，根本没有精力和时间去研究、总结审判工作经验，这样来看，审判委员会逐渐沦为案件研究、讨论的“表决机器”就不足为奇了。

    2、新型、疑难、复杂案件层出不穷。当前我国正处于社会转型期，各种新型、疑难、复杂的矛盾纠纷层出不穷，即使一些传统案件，也出现了一些新的情况，有的完全属于新生事物，进入诉讼程序后，根本没有现成的法律法规进行调整和规范，也没有先例可以遵循。基层法院的审判委员会作为该级法院的最高审判领导机构，只能将将主要精力放在对这些新型、疑难、复杂的案件研究、讨论上，最大限度地确保这些新型、疑难、复杂案件的质量。在这种情况下，要求并不具备能力的基层法院审判委员会去总结这些案件的审判经验，显然不现实。

    3、外部司法环境的影响。我国属于典型的熟人社会，尤其是在基层法院，整个市区人口就不多，法官往往又都是本地人，各种关系错综复杂，而法官和社会之间并没有一个可以保障他们不受社会干扰的“隔离带”。“案子一进门，两头都托人”，当法官们顶不住外部的压力时，就将案件交由审判委员会定夺。此外，近几年来，各级地方党委和法院高度重视信访问题，法院系统居高不下的涉法涉诉信访率，也使得法官不得不将一些本身并不复杂、疑难，但却因为当事人身份特殊或背景复杂，有上访苗头的案件提交审委会讨论，由审判委员会对即将做出的裁决结果、执行行为进行“拍板”，以确保自己不因为意志外因素引发的上访，而受到责任追究。

    4、基层法院审委会委员理论水平普遍不高。相关调查表明，基层法院审判委员会的组成一般均由法院院长、副院长和主要业务庭长组成。以笔者所在中部省份某基层法院审判委员会构成为例，委员共计十五名，其中院长一名，副院长六名，执行局长一名，研究室主任一名，刑事、民事、行政、经济、审监、立案庭长各一名。在这十五名委员中，军队转业干部四人，一名委员从未办过案件，第一学历为法律本科的仅有一人，其他委员均是从事法院工作后法律业大毕业。这些委员尽管可能从事审判工作时间较长，审判业务能力较强，有丰富的工作经验，但因为从未受过系统的法学教育，没有厚实的理论功底，因此很难对审判实践中的经验进行很好地总结，并上升到理论的高度，指导审判实践。

    5、基层法院视野有明显的局限性。理论来源于实践，诉讼理论也是来源于审判实践。对审判实践进行及时地总结，使具有普遍意义的具体经验，转化为诉讼理论，反过来服务于审判实践，以保证人民法院正确审判案件，是法律赋予各级法院审判委员会的重要职责和任务之一。但基层法院位处我国法院体系中最底层，审判工作视野的局限性决定了它不可能获得其他基层法院的审判实践经验加以比对研究，显然，不能占有更多的研究素材，仅仅要求基层法院依靠一地的审判实践素材进行经验总结是很不够的，即使做了一些这样的经验总结，质量和效果如何就未知了。这恐怕也是基层法院审判委员会怠于履行这部分职能的另一个重要原因。

    三、重新定位基层法院审判委员会职能的必要性

    尽管《人民法院组织法》规定了审委会的职能是“总结审判经验、讨论疑难复杂案件和其他与审判工作有关的问题”，这三个职能应当是相辅相成，不能偏废的。事实上,总结审判经验甚至是审判委员会法定的首要任务，从对当前基层法院审判委员会职能履行状况的分析不难看出，在司法实践中，基层法院审判委员会因为上述诸多原因已经“自觉”放弃了这部分职能。

    凡是存在的即有其存在的合理性。之所以出现这种现象，既是社会经济发展总体形势对基层法院的影响——这个大的客观因素作用的结果，也与审委会制度本身未考虑各级法院的差别——对职能发挥要求机械划一的原因分不开，客观因素的制约和制度设计的不合理，必然导致执行时的走样。基层法院审判委员会如何适应新时期、新形势对审委会工作的新要求？笔者认为，在当前大力开展司法改革，尤其是进行审判方式改革的背景下，很有必要对基层法院审判委员会职能进行重新定位和构建，使之符合司法改革的价值取向和基层法院审判工作的现实需要，以期最大限度地有效发挥基层法院审判委员会的作用，为审判工作服务。

《人民法院第二个五年改革纲要》明确提出了审判委员会的改革方向，即“改革人民法院审判委员会制度。最高人民法院审判委员会设刑事专业委员会和民事行政专业委员会；高级人民法院、中级人民法院可以根据需要在审判委员会中设刑事专业委员会和民事行政专业委员会。改革审判委员会的成员结构，确保高水平的资深法官能够进入审判委员会。改革审判委员会审理案件的程序和方式，将审判委员会的活动由会议制改为审理制；改革审判委员会的表决机制；健全审判委员会的办事机构。”很明显，最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要》把改革后的人民法院审判审判委员会的主要职责定位在“总结审判工作经验、审理重大、疑难、复杂案件的法律适用”上。但笔者认为，在改革过程中，不应再对四级法院审判委员会职能做出统一机械的定位和划分，应该区分四级法院审判委员会在职能发挥上的角色，使各级法院能各自依据本级法院的优势和专长，分别侧重发挥某项职能。尤其是对于基层法院审判委员会的职能定位，要根据基层法院面临的工作任务、外部环境、能力水平和眼界视野，做出一个客观、合理，符合规律的科学定位。

    概括来说，就是对中级以上各级法院审判委员会，应侧重于对审判工作经验的总结，以指导本辖区内各级法院的审判工作；对于承担了大量审判任务的基层法院，其审判委员会应侧重审理重大、疑难、复杂案件的法律适用，更好地发挥作为该级法院最高审判组织的职能作用，同时自觉收集、整理本级法院审判工作中好的经验和做法，向上级法院审判委员会提供，以供上级法院总结审判工作经验时使用，及时形成指导审判工作的规则。这样定位基层法院审判委员会的职能，既符合最高人民法院关于审判委员会改革的方向，实现了审判委员会从“会议制”向“审理制”的转型，同时，也符合当前基层法院的客观现实需要——一般而言，基层法院审判委员会更倾向讨论重大的或者疑难的案件，解决实际问题，对于总结审判经验却不甚关心。这样做更有利于基层法院审委会集中精力研究、解决司法实践中的复杂、疑难、重大和新型的案件，也不会使法律规定的审委会职能遭到偏废。

    四、基层法院审判委员会职能定位和构建之设想

    基层法院审委会存在问题是客观存在的，也是不可忽视的。对基层法院审判委员会制度应当进行改革，笔者结合实践，对基层法院审判委员会职能定位和构建提出如下设想：

    （一）实现审判委员会组织从“行政化”到“司法化”的转型。未来我国法院系统的审判委员会应成为法院系统中本审级的审判监督机构和最终裁判机构，作为基层法院更要充分发挥这一职能作用。从目前审委会的改革意向来看，最高人民法院将力图完成审判委员会的“行政化”，以实现向“司法化”的回归，从“组织形式司法化”、“工作程序诉讼化”和“裁判公开化”等角度，对审委会制度进行改革。因在司法实践中，现行审委会制度的最大弊端在于：它是一个审判组织但并不以司法方式也不依司法程序来行使审判权力。笔者认为，应尽快修改《人民法院组织法》，从立法上将审委会确定为审判组织，并按审判组织的要求来规范审委会的职权和程序，尽可能消除审委会的“行政化”色彩，落实审委会的“司法化”地位。

    （二）实现审判委员会委员从“权力型”到“专家型”的转型。在基层法院，几乎所有的审委会委员由清一色的领导型法官担任，院长、副院长必然无疑，其他司法行政部门也大有人在，甚至有人希望当上审委会委员进而提高自己的行政待遇，这样，既影响了整个审委会的专业化，又引发法官“官本位”化追求，不利于建议专家型法官队伍。那么，当下如何改进这一问题呢？笔者建议，第一，严格依照《法官法》的规定，把那些不具有法官职务的领导型人员拒在法院门外。即使有关领导是由组织人事部门推荐或任命担任领导，但不应当担任审委会成员，打破委员等于领导的界限，选用一定比例不在领导岗位上但专业知识、实践经验丰富的法官充实到审委会。第二，具有相应的法律专业知识，具有十年以上审判实践的法官才能有资格被任命为审委会委员。采取竞岗的方式，吸引基层法官中最优秀的法官到审委会中来。打破委员等于领导的界限，选用一定比例不在领导岗位上但专业知识、实践经验丰富的法官充实到审委会。第三，审委会委员能进能出。审委会讨论过后仍定为错案的，应受到追究，还是继续当他的审委会委员。这种情形要改变，即讨论案件时持错误意见并造成错误裁决的，年内累计达到一定数量的，应引咎辞职或由院长报经院党组讨论是否提请人大常委会罢免，根据情况亦可重新调整组成人员。

    （三）实行以专业审判委员会组成合议庭的方式审理案件。审判委员会讨论案件，目前实行的是由合议庭先审理并认为需要由审判委员会讨论决定的，由合议庭报请院长提交审判委员会讨论并作出决定，合议庭按照审判委员会的决定执行，此类工作方式直接影响了当事人的权利和义务，并有暗箱操作的嫌疑，因此改革的目的是使审判委员会讨论并作出决定的案件按照符合诉讼规律的要求进行。当前审判委员会委员一般不分专业、无一例外地参加所有案件的讨论，但在各项审判日益专业化发展的今天，审判委员会委员也不可避免具有不同的专业，其专业性带来的是精通领域相对较窄，即精通刑事审判的并不一定精通民事审判，精通民事审判的也不一定精通行政审判，诸如此类。因此，笔者建议，不应仅在中级以上法院审判委员会建立专业委员会，应明文规定各基层人民法院也应建立相应的专业委员会，在全体委员参加的“大审判委员会”下，根据不同审判领域组织专门性审判委员会，设立民事(含执行)，行政、刑事三个专业审判委员会。各专业审判委员会以院长以及相应专业的副院长、优秀法官为委员，擅长多个专业的法官可兼任不同专业委员会的委员。由各专业审判委员会委员作为合议庭的成员参加重大、疑难、复杂案件的审理，并根据审理所查明的事实和法律规定直接作出裁判，由审委会委员在裁判文书上直接署名。通过这种改革，使审判委员会对案件的审理符合审判规律，专业审判委员会的成员在作出决定时，充分听取了当事人的陈述和辩解，并对双方当事人的争议焦点了如指掌，其作出的判决有根有据，也保障了当事人诉讼权利的实现。

    与此同时，应落实错案责任追究制度。凡是经专业审委会审理的案件，审委会委员应在裁判文书上署名，一旦发现错案就应该严格按照最高人民法院在《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第三章第25条的规定追究相关委员的违法审判责任。对经过讨论而发生的错案，应根据情况追究相关人员的责任。

    （四）构建基层法院审判委员会审理案件的启动程序。笔者建议，对应当由审判委员会讨论并作出决定的案件，首先应当合议庭审理，在合议庭审理中，合议庭认为其所审理的案件重大、复杂，或者其审理的案件应当由审判委员会讨论并作出决定的，合议庭应当就该案件的审理作出书面意见，报请审判委员会启动审判委员会审理案件的程序。因此审判委员会审理案件的程序应当排除当事人的请求权，即任何当事人不得自己申请提出按照审判委员会审理案件的程序审理案件，人民法院对当事人直接请求按照审判委员会程序审理案件的请求应当驳回。此外，对合议庭认为应当由审判委员会讨论并作出决定的案件，审判委员会不能以任何理由拒绝启动审判委员会审理案件的程序，这样作的理由是：审判委员会审理的是合议庭认为重大和否复杂的案件，以及合议庭认为应当由审判委员会讨论并作出决定的案件，或者是合议庭无法就案件的审理作出一致的判决的案件，对合议庭的“认为”，审判委员会不能否定。

    对于应当启动审判委员会案件审理程序的，合议庭提出启动审判委员会程序的案件后，对合议庭原审理结果，审判委员会应当予以全部否定，除法律规定的审判前的准备工作外，审判委员会应当重新按照法律规定进行法庭调查、法庭辩论等审理活动，在该案件的审理中，原合议庭的成员不得参加案件的审理，应当主动回避。这样作基本上保证了审判委员会审理该案件时不带成见。

    （五）拓展审判委员会业务指导、咨询、监督和协调职能。1、指导职能。加强学习、提高司法能力和水平，是实现这一职能的基础。基层法院审判委员会应充分发挥本审级法院最高审判组织的作用，切实加强对本审级法院审判工作的业务指导。审判委员会委员应带头加强审判理论知识和新颁布法律、法规的学习，做到在审理和讨论决定重大、疑难和复杂案件时，作出正确无误的裁决，并对全院审判工作做出示范。2、咨询职能。应在审判委员会内部建立专家咨询委员会。主要由业务能力强的审判员、资深律师和高等院校专家教授组成，其职能是对一些具体的新类型、复杂、疑难案件的事实认定、法律适用进行研究，提出倾向性意见，审判组织对其咨询性意见可以采纳，也可以不采纳，其对审判结果也不承担责任。3、监督职能。在建立专业委员会组成合议庭直接审理案件的制度的同时，还应建立建立审委会委员听审制，以增强审委会委员的感性认识，实现感性认识与理性认识的相互渗透，作出的判断才更具合理性、正确性，并且委员们参加旁听，还可以有效监督庭审。4、协调职能。现在的各项审判业务越来越专业化，各专业之间的交叉点也越来越多，为此也就产生了矛盾。所以，基于审判委员会不仅仅是单独的审判组织这一特殊地位，应赋予审判委员会在业务庭之间的协调职能，这既是有必要的，也是合理的，非常有利于整合法院内部资源。

    结束语：

    审判委员会制度作为我国独具特色的司法制度，尽管在实务界和学术界曾经存在十分激烈的“存废”之争，但最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》发布后，这样的争论应该尘埃落地了。可以预见，审判委员会制度在我国司法制度中将长期存在。如何改革和完善这项在我国司法制度中已经长期存在，并将仍然长期存在的制度，使之充分发挥积极作用，是摆在每个法律人面前的一道需要认真思考和实践课题。当然，法院作为一个整体性的审判组织，其内部构造还包括独任庭、合议庭，及与审判职能并不直接相关，但其构建的合理性程度也会对法院的审判组织职能产生影响，如执行机构、法院行政系统等问题。因此，从保障法院审判组织职能有效发挥的角度出发，同样有必要对一些相关制度架构进行进一步的探讨和研究。