论文提要：

    对当事人而言，涉诉信访意味着一项简便、经济、有效的救济方式；对人民法院而言，涉诉信访可以起到监督和改进司法的作用，是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。但是涉诉信访为当事人缠诉、缠访和其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件， 现阶段涉诉信访严重地影响着法院和法官正常司法，扰乱了正常的司法秩序，严重地冲击了现有法律秩序，影响着司法独立和司法权威，影响着社会的和谐和稳定。为解决涉诉上访问题，维护社会和谐，让上访人员回到正常的生活轨道上来，各级法院和信访部门耗费了大量的人力物力。但由于各种因素的存在，涉诉上访形势依然严峻，涉诉信访问题的处理成为法院审判工作的重要问题之一，特别是消化涉诉信访问题更成为法院工作的重中之重。笔者依据部分法院涉诉上访情况，结合法院工作的特点和职能，对涉诉上访的本质内涵、现阶段呈现的特点、存在根据、对我国法治事业的影响进行了解析并为涉诉信访问题的解决从制度层面提出了解决方案。制度设计主要包括两方面一是从依法治国的高度树立人民法院的司法权威；二是将涉诉信访纳入司法运行机制。树立人民法院的司法权威在制度上主要是建立保障法院依法独立公正审判的司法体制和构建司法终极；将涉诉信访纳入司法运行机制主要是探索建立科学的涉诉信访预防机制和涉诉信访司法处理机制。笔者拙见以期为实现涉诉上访非问题化提供参考，全文共约8000字。

    以下正文：

    一、涉诉上访的内涵及现阶段呈现的特点

    涉诉信访是指自然人、法人或其他组织采用电话、电传、互联网、来访等形式，对与诉讼案件相联系的信访事项向各级人民法院、各级党委、政府、人大等国家机关提出意见建议和要求，要求人民法院处理的活动。

    涉诉信访是信访工作的重要组成部分。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法违纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法。信访事项涉及案件的实体处理问题也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。

    涉诉信访现阶段呈现的特点：

    （一）涉诉上访从来信为主反映问题转变为多途径、多形式上访且有向闹访发展的倾向。上访人员绝大多数是案件当事人或与当事人有利害关系的的近亲属。很大一部分上访人员态度情绪化、性格偏执、总是站在自己的角度看待问题，听不进说服教育, 行为偏激、与法院工作人员矛盾激化呈非理性化趋势。

    （二）涉诉上访目的趋向利益性。上访人员希望通过上访行为获得利益，寄希望将案外的纠纷和利益一并解决,追求最大化经济利益的目的凸显,其要求甚至是诉讼标的的数倍。鉴于对方当事人经济条件的局限，上访人员的目标不仅针对对方当事人,已经直接指向人民法院。部分上访人员欲壑难填，直至以缠讼和上访为业，以满足自己和家庭的消费需求。

    （三）放弃正当的法律救济途径。信访不信法的思想作祟，案件当事人往往放弃上诉、申诉等正当法律救济途径，而选择到人大、政府等多部门上访。甚至出现了有的当事人在庭审过程中声称：“庭我不开了，我要去上访”的荒谬现象。

    （四）选择时机越级上访、反复上访,非正常上访问题突出。近几年当事人往往选择政治敏感时机进行上访，如重大会议召开和领导检查工作期间。上访人员在本地达不到目的常常会越级甚至赴京上访，恶意扩大影响以期给法院施加政治压力，从而满足自己的愿望和要求。

    （五）涉诉上访人群向社会各阶层蔓延且呈组织化萌芽趋势。一段时期内上访人员多为农民等收入偏低人群，但当前上访人员已有向社会各阶层蔓延的趋势。部分上访人员在长期上访过程中结识，互相联络、支持、交流“上访经验”和“上访信息”，结成联盟，呈组织化萌芽趋势。

    （六）涉诉上访的案件绝大多数是民商事纠纷和正在执行程序难以执行的案件，刑事和行政类型的案件所占比例较小。涉诉上访的刑事案件主要是受害人对公安机关未能破案的反映，涉及刑事审判的较少。

    （七）涉诉上访的数量随法院层级的升高而递减，基层法院涉诉上访的数量最多，呈金字塔形状。这显然与各级法院审理案件的数量，司法规范化程度，涉案当事人的素质等多种因素密切相关。

    二、涉诉上访的存在根据

    (一)当前，我国的司法体系不够完善、社会正义的维护和各种权力制衡尚不如人意，相关改革还不到位。作为维护群众利益，疏导社会矛盾救济性的制度安排，涉诉信访制度的存在有其现实合理性。

    （二）封建传统思想文化的影响。中国几千年的封建礼治社会强化了人们对自然正义的追求，也养成了民众的“清官情结”和“上访情结”。“清官情结”的致命弱点就是它将绝对公平正义的追求和具体的人结合在一起，特别是当事人在道义上被容忍的东西被法律排斥后，往往把败诉的原因归结到法官身上，再加上“清官情结”，当事人就会不断的上访，认为只要碰到一个清官无论法律如何规定的就一定可以昭雪自己的冤情。上访在中国有着悠久的传统，西周就有“击登闻鼓”的告御状方式，有冤屈者可直接面陈天子；汉代允许“邀车驾”即在皇帝出宫或出游时，老百姓可拦车鸣冤；这些上访方式延续到清王朝末期。清官情结和上访情结已经深入国民的骨髓，在国民的性格中深深地扎根，影响了我国民众对司法机关的信任形成了上访的文化渊源。

    （三）历史的共业。国家的法治进程是一个循序渐进的过程。立法的完善，司法的规范化，法官素质的提高都是一个历史的过程。而现在一部分涉访案件是历史上法律不完备，司法不规范的产物，是历史的共业。涉诉信访是建国以来各个历史时期，各类矛盾的集中反映。

    （四）社会转型期矛盾凸显。我国最近二十多年经历了迅速的社会发展和社会转型，各种社会问题日趋尖锐，深层次的社会矛盾开始显现。大量的社会矛盾和问题以案件形式进入到司法领域，各利益个体为实现其认为属于自己的法上利益，会以各种形式诉求，特别是进入法院审判职能解决后，认为依然没有实现其法上利益，缠诉和上访就成为必然。

    （五）“上访有理论”的社会舆论氛围已经初步形成。在追求稳定和社会和谐的政治大氛围下，我国各级国家机关普遍高度重视上访事件。上访人员从各级领导的重视中看到了希望，更坚定了上访的信心和决心。一些法院为了息访迁就和满足上访人员提出的一些无理条件和要求，而这种做法又必然增强上访人员的气焰和上访心理，再加上一些新闻媒体片面的报道和推波助澜，社会上已经初步形成了“上访有理论”的舆论氛围。

    （六）我国司法传统与现代司法文明的摩擦和冲突。我国司法传统的审理方式是纠问式，民众多把公正的希望寄托在司法者身上。而现代司法采用当事人主义，主张由当事人举证和承担举证不能的责任。我国传统的司法依据的是“天理、国法、人情”，而现代司法只能依据现行法律否则裁决就会变得捉摸不定，没有一个统一的标准。现代司法文明融入我国的司法现实和社会生活为民众所接受需要一个磨合的过程。在这种磨合过程中，由于民众心理的不适应而造成对司法的怀疑寻求上访途径解决问题也是涉诉上访增多的一个重要原因。

    （七）我国的司法权威没有真正确立。终审不终，案件翻烧饼似的反复审理是当事人上访、缠诉的重要根源。我国的司法权威没有得到真正的确立没有得到民众的认可，是造成涉诉上访的根本原因。

    （八）公民的素质与法治社会的要求之间的差距。长期上访的当事人普遍文化素质不高对法律毫无认识或略知皮毛，诉讼能力低，不知如何依法维护自己的权益。文化素质偏低影响其健康心理和健全人格的形成，难以理性认识和看待问题，比较容易上访或采取更极端的方式解决问题。

    三、涉诉信访对我国法治事业的影响

    对当事人而言，涉诉信访意味着一项简便、经济、有效的救济方式；对人民法院而言，涉诉信访可以起到监督和改进司法的作用，是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。但是涉诉信访为当事人缠诉、缠访和其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件， 严重地影响着法院和法官正常司法，扰乱了正常的司法秩序，严重地冲击了现有法律秩序，影响着司法独立和司法权威。没有权威的司法因为得不到社会的服从和尊重而不成其为司法，而我国的司法权威已降到了司法承受力的极限。

涉诉信访对人民法院工作的具体影响：

    （一）对人民法院司法工作指导思想的影响。

    人民法院不仅重视审判工作的法律效果更加注重法律效果与社会效果的统一，更加注意运用司法解决群众的实际生活困难化解社会矛盾，促进社会和谐。但为了不产生信访案件，人民法院在裁判时不是以法律的公正性和案件的高效性作为考虑的主要因素，而是把是否产生信访作为处理案件的主要标准和指导思想必然会对司法的公正产生消极影响。

    （二）对人民法院审判工作的影响。

    人民法院审理案件程序更加规范，实体更趋公正，司法行为进一步规范化。人民法官的工作作风更加务实、亲民，进一步加深了和人民群众的感情。马锡五审判方式的优势和特色再一次回归人民法官的视野，其审判方式在新的历史时期进一步得到推广。但同时信访案件牵涉了人民法院大量的时间和精力，扩大法院的财政支出，影响到法院结案数量；另一方面由于一些当事人长期信访使得一些案件经过一审、二审、发回重审、再审等多道程序，案件结果改过来、改过去。有的当事人甚至利用上访威胁、诬陷承办法官迫使人民法院按其意志判案，造成为了解决信访问题，无限期拖延办案或照顾上访人，以不惜牺牲法律的公正性为代价，直接影响法院的审判质量。

    （三）对人民法院审判队伍的影响。

    经过涉诉上访案件的洗礼，人民法院法官的政治意识、大局意识、廉洁意识、法律意识、责任意识进一步增强；司法能力和化解矛盾的能力得到进一步提高；人民法院的学习氛围也更加浓厚。

    但许多法官谈“访”色变，心理压力过大，不堪重负；再加上法官保障制度不健全，特别是中西部基层法院的法官待遇过低，也造成基层法院法官进一步流失，审判力量严重不足。

    （四）对人民法院形象的影响。通过处理涉诉信访案件人民法院亲民、心系群众、关注民生的形象在人民群众心中进一步得到确立；但信访现象的长期存在特别是在法院大吵大闹、攻击法官等无理闹访、缠访现象的存在也使人民法院在公众中的形象和司法权威受到严重损害。

    四、涉诉上访非问题化之制度设计

    涉诉信访制度的存在有其深刻的社会成因，当前也具有重要的现实价值。如何使涉诉上访制度成为当事人发泄不满和司法不公正得到救济的通道，对司法起到补充和监督作用，同时又不干扰正常的司法秩序和社会秩序，不再成为影响司法权威社会和谐稳定的严重社会问题，依赖于完善涉诉上访的制度设计：

    （一）从依法治国的高度树立法院的司法权威。

    1、提高法官的政治和业务素质，完善职业保障，通过规范管理规范司法行为，维护司法公正。司法公正是维护司法权威的前提和基础。清末法律专家沈家本说过：“虽有贞观之法，而无贞观之吏,法欲善而不能”。 在司法实践中一部分涉诉上访案件就是法官司法能力低，审理案件程序不规范，判决书说理不充分，认定事实不清楚，不能耐心地做当事人的思想工作，作风粗暴甚至枉法裁判造成的。在现有条件下，我们应逐步完善司法考试，司法研修等法官培训制度，为法官提供多层次、全方位、高质量的培训，全面提高法官的整体素质和司法能力，同时通过规范管理规范司法行为减少案件审理过程中应该和可以避免的瑕疵在程序上和实体上都体现出公正。同时改善和提高法官的政治和物质待遇，杜绝司法腐败。我们要让人民群众从我们承办的每一起案件，处理的每一起纠纷，接待的每一次申诉，化解的每一个矛盾中，感受到司法的公正和效率，感受到社会的公平和正义。司法机关要用司法公正赢得群众对法院审判工作的尊重和信赖。

    2、深化司法体制改革，树立和维护法院司法权威。

    （1）建立保障法院依法独立公正审判的司法体制。在现行的司法体制中，我国除了在法官任免等人事管理方面受制于地方外，在编制、经费的保障、基础设施、装备等司法行政事务方面均受制于地方行政机关，很难做到独立公正司法。值得欣慰的是，近期中央财政补助法院办案专款制度的建立可能会在一定程度上缓解法院的财政困难，党的“十七大”也提出要不断深化司法体制改革。

    （2）构建司法终极。司法终极性的缺位是上访不断产生的原因，构建司法终极是解决涉诉上访的重要途径。笔者赞成杨涛先生对与司法终极的认识：“司法终极有两个方面的含义：司法终极的一个含义是法院应是大多数社会矛盾纠纷的最终裁决者。社会的大多数纠纷最终要在法定程序内由中立的司法机关在双方平等的参与下加以公正地解决。司法解决优于其他纠纷解决方式在于有法定程序的保障，裁决者的中立、纠纷双方地位的平等，并提供了充分的说理场所，冲突保证了在体制内渲泄，并且形式上保证了承担败诉的后果是说理不充分者，正当程序有利于消弥愤怒与不满。司法终极性另一个含义是裁决应有既判力，已作出的裁判不允许随意改变。”当前终审司法裁判的重审有五个“无限”，即提起主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、理由无限，如此无限在当今世界颇为少见，也是当事人上访、缠诉的重要根源，司法裁判的权威受到严重挑战。在保证纠正明显错误裁判的前提下，实行有限再审，提高诉讼效率，维护裁判权威，应是审判制度改革的大势所趋”。与此同时，党政领导不应再展现清官情结对司法机关审理的个案作出批示,其他国家机关权力配置也应规范，干预法院个案审理的局面应予改变。“当社会的大多数矛盾纠纷最终解决纳入了司法程序并最大程度上保证了司法的公正，当司法裁判的既判力得到应有的尊重，当司法终极性这么一个西方话语深入国民的骨髓成为他们法律理念的一部份，在我们可以想像的将来，不难看到上访现象将会大大减少” 。

    （3）制裁公然蔑视法律尊严、亵渎司法权威的行为。英国丹宁法官说：“在所有必须维护法律和秩序的地方，法院是最需要秩序的。司法过程必须不受干扰和干涉。冲击司法正常进行就是冲击我们社会的基础。” 在许多国家蔑视法庭罪都是典型的重罪。而在我国公然暴力抗拒执行，诬陷、围攻和殴打法官，作伪证、撕毁法律文书、在法院大吵大闹甚至大打出手的事例屡见不鲜。但我们法院的表现是相当软弱的，不仅妨害司法罪基本上不适用，就连司法拘留现在也鲜有适用，往往为了稳定和和谐息事宁人忍气吞声，但这样的和谐和稳定严重地损害了司法权威。

    （二）涉诉信访纳入司法运行机制。

    1、建立涉诉信访预防机制

    （1）充分发挥诉讼调解功能，积极探索协调机制解决行政纠纷。调解制度在解决社会矛盾促进社会和谐方面发挥着不可替代的作用。人民法院在加强诉讼调解的同时，应加强对人民调解工作的指导，加强对人民调解员的培训和联系，充分发挥人民调解制度长袖善舞的功能，弥补审判功能的不足。多年实践证明，当涉诉上访发生时，及时到案发地充分尊重和依靠人民调解组织，指导和监督人民调解组织对缠诉上访人员从思想、法律、公序良俗等角度进行劝解，调处，对校正缠诉上访人员的价值观念与权利观念，修复他们的不平衡心态可以起到四两拨千斤的效用。人民法院运用协调机制解决行政纠纷尚处于摸索阶段，但从司法实践来看，对于为民众解决实际困难，从根本上化解社会矛盾，构建社会和谐，创造法律效果和社会效果的完美统一，已经呈现出不可替代的重要作用，应继续探索和予以推广。

    （2）深刻认识诉讼风险提示制度、判前释法和判后答疑制度对于解决涉诉上访问题的重大意义，在司法实践中充分发挥它们的效用，实现最大限度地增加和谐因素，最大程度减少不和谐因素的要求，从而为构建和谐社会服务。诉讼风险提示制度虽然已经推行了一段时期，但在司法实践中并没有得到充分重视和切实执行。我们应将诉讼风险明明白白的告诉当事人，让打官司的当事人做好承受防范和应对诉讼风险的心理准备和行为预期。诉讼风险提示和判前释法有着降低诉讼成本，增加当事人心里承受能力的作用。“2005年底，最高人民法院为进一步解决信访问题，要求全国法院推行判后答疑制度”。 判后答疑制度可以让法官在行使自由裁量权时更加理性和慎重，可避免法官：“不服你可以上诉、申诉”“不懂你可以去看判决书”等语言搪塞当事人的现象，加强当事人和法院的沟通,减少当事人和法院的矛盾，减少涉诉上访的发生。

    （3）规范法律服务市场，提高律师队伍整体素质。少数律师包打官司，充当诉讼掮客，让当事人对诉讼结果有不合理的预期，把诉讼结果的不理想归结为法官枉法裁判，为了收取二审案件的代理费，挑唆当事人不接受法院的调解，鼓动当事人上诉、缠诉和上访，损害了司法权威，增加社会不稳定因素。法律服务所从业人员的政治和业务素质尚远低于律师，管理机制甚不健全,形成了不良的社会影响和社会观感。司法行政机关应规范法律服务市场，加强对律师这一职业群体的监管，建立律师终身学习机制和淘汰机制，提高律师的整体素质；时机成熟可以考虑取消法律服务所。律师协会也应发挥自律和自我管理功能，减少律师对当事人的错误引导，让律师这一职业群体在维护社会正义促进社会和谐方面发挥更加积极的作用。

    （4）加强司法宣传，繁荣法院文化，规范舆论监督,营造全社会理解、关心、支持法院工作的良好社会舆论氛围。人民法院应充分行使法律赋予的通过审判活动开展法制宣传教育的职能，运用多种传播手段，把现代法治文明植入乡土民俗,增强群众法律意识,减少群众与现代法律制度的隔阂, 引导当事人理性诉讼，避免走入不良诉讼的误区，从源头上减少和杜绝涉诉上访的发生。同时我们应多宣传法院的工作成绩和先进典型，用优秀的法院文化感染人民，让人民群众理解和支持法院和法官依法公正的独立审判。新闻主管部门要规范媒体的舆论监督，杜绝媒体的恶意炒作，减少对法院及审判工作的负面和失实报道，倡导全社会增强法制观念，尊重司法裁判，依法维护自己的权益。

    2、建立涉诉信访司法处理机制

    （1）合理界定法院信访部门与其他国家信访机关职责与分工。信访制度本质应该是收集老百姓民意的制度设计，但现在却成了老百姓优于其他行政救济甚至国家司法救济而选择的一种救济方式。因此信访制度的功能应回归其制度基本面，以免承受其无力承担的社会责任；同时也使国家的司法权威遭到消解。司法的功能和作用是有限的，司法程序所不能实现的正义可以通过信访制度得到救济，但是其他党政机关的信访部门受理和处理信访案件应在当事人寻求司法救济之前。“如果信访可以解决问题的话，我们就无需进入法律的救济程序多费周折，可以让涉诉信访载司法所不能涉及的领域内保持一定的救济能力”。 但是纠纷一旦进入司法程序则应有司法机关独立依法处理，以维护司法独立和司法权威确立司法救济的终局性。许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，缺乏专业审判领域知识和经验的接待者仅仅根据来访者的一面之词所做出的处理和答复往往会产生偏颇，而不同信访机构不一致甚至互相矛盾的答复更会人为加剧上访者与人民法院之间的矛盾。涉诉信访制度作为未完全分化的司法组成部分，仍不完全是一种纠纷解决机制。事实上其他信访机构受理的涉诉信访案件基本上全部转交人民法院处理。因此其他信访机构不应受理涉诉信访案件而应由人民法院专门的信访部门依法处理。

    （2）法院内部应成立涉诉信访工作专门工作机构

    目前，各级法院多以立案庭负责信访接待工作，事务繁杂，力量不足，不便于信访案件的解决。因此应建立独立的涉诉信访处置部门配置人员和装备，对涉诉信访工作的程序、职能部门的分工、职责、人财物的保障等方面作出明确具体的规定，强化对涉诉信访工作的总体调控和归口管理。上下级法院应确立并严格遵守分级负责、分级管理和属地管辖原则不可互相推诿。

    （3）逐步把涉诉上访引入依法申请再审的轨道。经过司法程序裁决的社会矛盾纠纷的上访，改造为当事人的一种再审诉权，由司法机关在法定程序依有限再审原则加以解决。对案件申请再审符合再审条件的，依法提起审判监督程序，对申请再审不符合再审条件，在驳回再审请求的同时，做好耐心细致的思想工作。

    （4）明确信访主体的权利义务关系，明确信访主体违反法律所应承担的法律责任，进一步加强“双向规范”。对上访人的赔偿和补偿应以存在过错和责任追究为前提不能单纯为了息访而补偿； 对不听劝阻无理上访的要耐心说服教育；对以上访为借口缠访闹访的，或者借上访冲击国家机关，聚众扰乱社会秩序的，应果断依法严惩，坚决打击。

    （5）改革涉诉信访工作考评机制

    《信访条例》规定将信访工作绩效纳入公务员考核体系。但对于“绩效”没有做出准确的界定，实际操作中实际工作中往往把上访人数多少，上访重大事件多少，是否让当事人息访，是否让当事人满意作为考评的唯一依据。在这种考评尺度下法院不得已采用盯梢跟踪、围追堵截上访人员的方法，甚至为了让上访人员满意“花钱买稳定、买平安”“违法办案”，而这样很容易引起其他案件当事人效仿。法官要因无理上访行为受批评处分，工作积极性受到很大伤害，能不主办的案件不主办，年龄稍大的法官想尽早退休的心理也日趋蔓延。因此应改革对人民法院和人民法官的考评机制，明确界定责任性上访的范围，非责任性上访不纳入考评范围。

    （6）完善涉诉上访案件中违法违纪审判案件的责任追究机制。目前涉诉上访审判责任追究制度缺乏可操作性不易落实。人民法院应根据《人民法院审判人员违法违纪责任追究办法（试行）》和《人民法院审判处分办法（施行）》的精神，制定具体的细则，规范追究责任性上访的程序和标准，提高可操作性。对于责任性上访应增强追究的力度，公开处理绝不护短，不应顾及法院的体面不予处理从而激化当事人的情绪造成涉诉上访，也避免让当事人抓住承办人员工作中的小辫子要挟法院。同时也可对其他法官起到警示作用，避免类似情形发生，形成严肃司法的氛围，进而有效地抑制责任性上访。

    （7） 建立信访工作定期信息通报制度。涉诉信访特别是重大信访事件及时向上级法院和同级党委、政府、人大、政法委通报，取得他们的理解、支持和指导，为法院更好解决涉诉上访问题提供更大的转圜空间，创造良好的外部环境。