基层人民法院在实现十七大确定的战略目标中承担十分重要职责，肩负着人民调解，法制宣传，依法审判等重要工作的任务。胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时强调，要加强基层司法机构建设，提高政法部门履行职责能力，切实把维护人民权益的职能落实到基层。据统计分析，全年受理80％以上的各类案件来自基层法院，一审案件的比例更高；全国80％以上的法官工作在基层法院第一线，涉诉信访案件约有60％以上是从基层法院产生，稳定工作则主要是由基层法院负责，直接与人民群众打交道的人民法庭也设在基层。因此基层人民法院司法保障制度的改革成败如，不仅直接影响着其重要职能的充分发挥，同时，也事关全社会法治国家建设进程，事关依法治国基本方略的全面落实。就如何改革与完善完善基层法院司法保障制度，笔者浅谈一下自己的看法与拙见。

    一、关于司法经费问题

    众所周知，经济基础决定上层建筑，司法经费是保障人民法院正确行使职权，充分发挥职能作用的生命线。然而目前，司法经费无保障的问题在基层法院特别是不发达地区特别突出。南方网曾有一篇文章，标题是《边区法院的空城戏》，作者了解到西南县法院经遇奇缺，债台高筑，法官严重流失，连一些主要庭室的法官人数都不够组成一人合议庭，形容该院犹如一座“内无粮草、外无援兵”的空城。像该院这种状况在不发达地区相当普遍，就连经济发展一般的地区也是如此。就拿鄢陵县法院来说，鄢陵县地处中原腹地，素有“中国花木之乡”之美誉，2007年度财政收入河南省全省各县（包括县级、市）财政收入在排行榜上名列第34位。该县对于贫困地区来说不算落后，但该县法院仍存在经费奇缺，人才流失等现象，基层法庭只有庭长是审判员，一些重要庭室的法官人数不能组成一个合议庭的现象。该院自2002年国家实行司法考试以来，共计通过司法考试13名同志（其中包括2位庭长），已有3人调出法院或辞职，同样存在人员流失，年龄断层等现象。这些问题的存在，主要原因之一是法院司法经费紧张，干警按照法律和政策应该享受的工资、津贴和福利待遇得不到贯彻落实，导致高素人才招不进，留不住。因此，应尽快健全我国公共财政体制，建立司法机关经费保障机制，明确司法经费的范围、标准和操作办法，确保基层法院正常运转。

    二、关于司法独立问题

    司法独立是司法为民及其运行的内在规定性所要求的一种理性自治状态，它的核心是司法权的行使过程充分自主，不受外部因素，特别是政治系统的其他部分的干扰。司法独立具有三层含义，即：司法权的独立，法院的独立，法官的独立。司法权独立必然要求法院独立，法院独立发展到一定程度必然体现为法官独立。三者之间法院独立是关键，因为如果没有法院的独立，司法权的独立、法官的独立均是一句空话。《宪法》规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不变行政机关，社会团体和个人的干涉”。可见在我国现行宪政结构中，司法与行政是地位平等、相互制约的权力主体。由于权力配置的技术性原因，司法实际上依附于行政，这主要表现在两个方面：一是司法机构的人财物等有形资源均由各级行政机关支配和管理；二是司法区划与行政区划完全合一。这两个方面结合在一起造成了法院受制于行政的现实，法院不能真正发挥其职能作用。这种现象在基层法院犹为突出，由于目前我国的现状，地方保护主义严重，如果遇到涉及危害本地区利益的案件，地方政府往往出面干涉，由于人、财、物受制于人，地方法院不得不屈从地方政府，违法审判的事件时有发生。尤其是行政审判领域，基层法院受理非诉行政执行案件很多，但在受理行政诉讼案件却有一定顾虑，导致私权力受到公权力的侵害时，私权利得不到有效保护。因为行政诉讼案件的被告往往是地方政府，人民法院更是不能正确行使职权，好象让鸡监督狐狸一样，有权也不敢行使。在对人民法院进行监督的体制中，其中一项是下级人民法院的审判工作要接受上级人民法院的监督。这样的提法有些欠妥，我国实行的是二审终审制，人民法院独立行使审判权，是以事实为依据，以法律为准绳，上级法院对下级法院的监督主要是上诉监督，即通过对上诉案件的审理，监督下级法院行政职权。笔者认为，从制度层面上讲，既然是独立行使职权，不应存在上、下级之分，各级人民法院之间的地位应当是平行的，只能说是二审法院对初审法院进行监督。

就如何行使法院摆脱行政的束缚，有的学者建议改革现行的管理模式，即改现行的“平行管理”模式为“重查管理”模式，收回各级行政机关对司法机关人财物的决定权和供应权。笔者持赞同意见，就如何建立“垂直管理”模式，笔者发表几个建议：

    一是建立专门机构，由中央直接领导，对全国法院的人财物进行统一调配，统一管理，打破地域界线，使司法机关的人事管理和财政保障等都应超越地方行政区划的限制，切断司法机关与地方政府之间非必要的联系，在他们之间建立一个“屏障”，形成必要的距离，真正保证司法权独立于行政权，保障司法权在全国的统一的完整。

    二是建立区域回避、定期交流制度，废除法院管理的行政化制度，防止个别法官不正当行使权力，对各级法院法官进行定期交流。

    三是建立良好的司法权运作机制，司法监督的目的是抑止司法独立的任性扩张，防止司法专横成司法专制主义的出现。司法独立与司法监督是实现司法公正的两个同样重要的保障机制，它们之间的关系犹如车之两轮，鸟之两翼，缺一不可。

    四是建立一套公正的、公开的、民主的司法运行程序，这一司法运行程序在设计上是规范科学公正的，在司法过程中，能够通过正当程序实现司法公正，维护司法权威。

    五是授予法院违宪审查权。司法权独立的保障机制主要表现在司法权的完整地位上。一方面，司法权应有独立的地位。另一方面，这种独立的地位又表现在对立法权利行政权等政治系统中其他权力的足够制衡的关系之中。人民法院应当成为人民与立法机关及行政机关的中间机构，监督后二者，在其权力范围内从事活动，这就是说人民法院应当享有宪法解释力和违宪查权，担负起宪法裁决人的人。如果缺少这个职能，司法权的独立性就是句空话。社会主义法治目的很难达成。

    三、上诉与信访问题

    上诉与信访是宪法赋予公民的基本权利之一。设立上诉与信访制度是为了保护公民的权利不受侵害，监督和防止冤假错案的发生。但在当前的情况下，由于地方个别官员为了某种目的，以确保社会稳定为幌子，使上诉与信访制度走上了极端，严重束缚人民法院行使职权的手脚。如贾某某上诉案，1985年贾某某之子与其邻居贾某发生争执并引发口角，其子于发生争执后的十五日后上午自杀，上诉人贾某某以贾某犯侮辱罪为由向鄢陵县人民法院提起自诉，鄢陵县人民法院经审理认为，此案被告人贾某不构成侮辱罪，遂裁定驳回原告的诉讼请求。贾某某不服，上诉至许昌市中级人民法院，许昌市中级人民法院经审查，认为原审认定事实清楚，适用法律正确，即作出维持原裁定的裁判。贾某某仍不服，申诉到河南省高级人民法院，河南省高级人民法院经审查，又驳回上诉人的请求。从此贾某某便走上了上诉之路，屡次到最高人民法院，中央上访。2000年最高人民法院下发通知，认为各级人民法院审理案件认定事实清楚，并无不当之处，要求各级人民法院不再受理此案。贾某某仍不服，多次到中央上访。地方政府为了维护所谓的社会稳定，经过多方努力，多次协商，最后与贾某某达成协议：一次性补偿上访人贾某某3万元，并给其另外一名正上高中儿子提供低保等优惠条件，贾某某才终止上访。此案一度作为经验在全省推广。笔者认为，像这样一个上访人，最终以政府向其妥协为条件，终止其上访。是当地政府的无奈，也是法律进程的悲哀。如为甄某诉鄢陵县卫生防疫站预防接种纠纷一案，甄某之子患先天性肿瘤，在一次预防接种过程中，接种人在严格按接种程序对其子进行接种，后其儿子肿瘤发作，甄某花去医疗费数万元，此事经过省、市、县三级鉴定机构鉴定，结论均为甄某之子肿瘤发作与预防接种无因果关系，甄某不服，起诉至鄢陵县人民法院，法院经审理认为，甄某之子肿瘤发作与预防接种无因果关系，遂驳回原告诉讼请求，甄某不服，上诉至许昌市中级人民法院，许昌市中级人民法院经审理认为，原审认定事实清楚，证据完整适用法律正确，遂裁定驳回上诉人的诉讼请求，甄某便踏上上访之路，最后经有关部门协调，鄢陵县卫生防疫站与当地政府各自补偿甄某1万元，甄某才不再上访，当前的情况是，只要当事人上访，就好象当事人一定受到了某些不公正待遇，地方政府就必须作出一定让步，才能确保其所谓的社会稳定。在此情形下，不但没有使矛盾得以化解，反而助长一些别有用心的人借此来要胁政府，要胁基层法院。此种做法，严重阻碍了人民法院审理案件的积极性，也束缚法院审理案件正当行使职权的手脚。而且极大的浪费审判资源，给当事人造成不必要的诉累。导致社会乡众对司法公正性和有效性提怀疑态度，甚至冷漠，司法公信力受到挑战。笔者建议，终止上述做法，在上诉、上访人上诉、上诉后，如果查明法院法官在审理案件时并无违法违纪行为，且认定事实清楚，证据充分，适用法律正确的情况下，应当驳回当事人的上诉、上访。如果当事人再无理取闹，应当追到当事人的法律责任，或者正确对待，例如美国政府门前整天都有人游行示威，美国政府不照样工作，只要身子正，不怕影子歪就是这个道理。只有这样，才能使人民法院正确行使职权，把有限的审判资源投入到维护当事人合法权益，对违法犯罪进行法律制裁，确保司法公正中去。在制度层面上，建议设立“一事不再理”原则。试想，如果作出判决后，当事人可以置之不理，就同样的争议一诉再诉。法院也对同一争议一判再判，那么判决就毫无解决争议的价值，因为当事人将冲突诉之于法院是为了获得一个有关各方当事人利益确定的权威判决。进一步讲，如果对于同一请求经过反复诉讼获得各个不相同的结束，那正常也没有理由相信第二次，第三次判决就一定比第一次判决更准确，那么法院的权威就无从谈起，法治社会也无从建立。因此设置“一事不再理”原则对司法权威的尊重和维护具有重要的作用的意义，也给那些无理缠诉者予以沉痛打击。

    四、关于调解问题

    法院调解是民事诉讼的基本原则之一。法院调解，是指人民法院审判组织的主持下，双方当事人就民事权益争议平等协商，达成协议，解决纠纷的活动。从定义可以看出，法院调解的几个特点：1、法院的调解是在人民法院审判组织的主持下进行的，与当事人和解，调解委员会的调解不同。2、调解是解决民事纠纷的一种方式，因而一般运用于一般民事诉讼程序，而不适用于特别程序，非法程序中。3、法院调解是民事诉讼，处分原则的体现，是当事人诉权与人民法院审判权的结果，调解应当遵循自愿，合法的原则。

    法院调解是中国人民智慧的结晶，被各国法学界誉为“东方经验”，在具体操作中仍存在如下缺陷：1、缺乏庭前调解程序规定。《民事诉讼法》没有将庭前调解程序作为一个独立的程序，缺乏庭前调解的程序规范，使庭前调解运用范围、启动方式、调解人员的选任、调解效力、时限等缺乏明确具体的规定，制约了庭前调解工作的顺序开展。2、调解原则规定不合理。“查清事实、分清是非”，不应作为法院调解的原则。调解本身包含着对难以及时查清的事实，含糊不清的责任进行互谅互让的协商以达到定纷止争的目的，调解的基础是双方当事人的合，而该调解原则影响了部分案件的有效调解。3、对调撤率的硬性规定影响了调解作用的发挥，违背调解的基本原则。在法院内部，调撤率的高低是考核法院各部门的一项指标，也是法官案件业绩考评之一。因而强调调撤率使一些法官在审理案件时度当事人的感受，一味片面的强调哉促成一方当事人让步，有时甚至违背当事人意志迫使其接受法官的调解方案。在审判实践中，具体作法如下：

    利用当事人急于求成的因素，对案件一拖再拖，数次传唤，使当事人在拖不起官司的心理下达成调解，利用优势地位，迫使当事人接受法官的调解方案。这样的调解方法，使当事人客观上对法官产生不满情绪，甚至认为法院审理案件就是和稀泥，不利于维护法律权威。

    针对上述问题，笔者认为，应当修改《民事诉讼法》，设立庭前调解程序规范，明确规定庭前调解适用范围，运用方式，调解人员等，废除“查清事实，分清是非”原则，对法官不再以调撤作为考评标准建立能调则调，当判则判机制。