论文提要：近年来，随着我国经济发展的加速与社会转型的加快，诸多的矛盾开始激化和显现，信访量居高不下，引发了严峻的“信访洪峰”局面，而其中更以涉诉信访所占比例大、形势也更为严峻。如何正确认识并解决好涉诉信访问题是我们必须要思考的问题。本文首先分析了我国涉诉信访的现状，并从社会、法院、信访人自身及处理机制等方面对涉诉信访这种现状的原因进行了探究，接着对我国涉诉信访的制度困境进行反思，着重对涉诉信访与稳定的悖论、涉诉信访对司法独立的冲击、涉诉信访对司法权威的侵蚀等问题进行了论述，最后从完善立法，整合机构，加强涉诉信访制度建设方面提出了笔者重构涉诉信访制度的思路。

    全文共8320字。

    关键词：涉诉信访；制度困境；反思；重构

    引言

    近年来，随着我国经济发展的加速与社会转型的加快，诸多的矛盾开始激化和显现，信访量居高不下，引发了严峻的“信访洪峰”局面，而其中更以涉诉信访所占比例大、形势也更为严峻。所谓涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序，实施一定诉讼行为的有关当事人的来信和来访。[1]作为一名法院工作人员，笔者接触到大量信访当事人，也处理过不少信访案件，对涉诉信访问题的复杂性和严重性有着直观的感受，而如何正确认识并解决好这一问题是我们必须要思考的问题。

    一、涉诉信访的现状

    （一）信访总量居高不下，接访主体高层化

    在过去的五年中，最高人民法院办理涉诉信访件71.9万件，同比上升11.69%，地方各级人民法院办理涉诉信访件1876万件，同比下降55.58%。[2]虽然人民法院办理涉诉信访案件总数呈下降趋势，但每年三四百万的涉诉信访案件数仍然是个不小数字。同时，赴省赴京等向高层上访数增长迅速，以最高人民法院办理涉诉信访件为例，2003年最高人民法院办理涉诉信访件120000余件，2006年为140504件，到了2007年已经高达160000余件。从我省的情况来看，在近期我省法院组织的大接访活动中，与省高院门前排起的上访长龙及数以千计的交办案件形成鲜明对比的是基层法院接访现场的冷清。[3]

    （二）信访主体多样化，信访范围扩大化

    从涉诉信访主体来看，败诉方对法院处理不服，想推翻案件的裁判进行信访，胜诉方为实现权利，对法院执行不力进行信访。另外，提出上访的已不仅限于案件当事人，当事人亲属或其他与案件裁判结果可能存在法律上利害关系的案外人也处于各种复杂原因进行信访。从涉诉信访反映的情况来看，多数为案件的实体处理问题，并逐步扩大到有关诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等等各个方面。

    （三）非正常访、群体访等大量增加

    闹访、缠访、暴力访、越级访等现象呈上升趋势，在法院大吵大闹、围堵法院或攻击法官等现象屡见不鲜，而“进京接人”工作也开始逐渐成为信访接待人员日常工作的重要组成部分。另外，法院在处理土地征用、企业改制、房屋拆迁安置、企业破产等领域产生的矛盾又极容易引发群体性涉诉信访，伴随着这类矛盾越来越多的进入到法院，群体性信访现象也日益增多。

    （四）重复信访、多头信访现象严重

    涉诉信访案件中重复信访所占的比例大，特别是赴京上访案件中，其所占比例更大，我市近三年来152件进京上访案件中，属于重复上访的有96件，所占比例高达63%。笔者接触到的上访人李某，先后20多次赴省进京上访，在再审程序启动后，仅在二审法院案件处理过程中，一个多月的时间内其又先后2次进京上访。在上述我省法院组织的大接访活动中，我市两级法院在前五次接访活动共接访案件372件，其中属于重复信访的有149件，比例达到40%。信访人为了使自己的案件“更快更好”解决，往往在向上级法院反映的同时，向有关党委、人大、信访监察部门进行信访活动，其结果就是一个案件往往多个上级机关及领导要结果、要情况说明、要复查结论等，多头信访现象表现突出。

    二、对涉诉信访现状的原因分析

    任何一种社会现象的出现都有其深刻、复杂的社会背景，涉诉信访这一现状也不例外。要解决好涉诉信访问题，关键不在于对信访行为本身的批评和阻止，而在于找到并尽量消除引起涉诉信访的各种诱因，因此分析涉诉信访产生的原因和背景，对我们做好涉诉信访工作和完善涉诉信访制度具有重要意义。导致涉诉信访现状的原因无疑是复杂的，笔者认为其主要包括以下几个方面：

    （一）社会原因

    随着改革开放的不断深入，经济社会生活中的深层次矛盾已经逐步显性化，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，社会转型过程中矛盾冲突加剧，各种矛盾错综复杂。通过司法机制解决矛盾是法治国家的必然选择，在这一社会发展过程中，以定份止争为己任的人民法院不可避免的被推到矛盾的最前沿，处于各种矛盾交织的风口浪尖之上。因此从某种程度上说，涉诉信访本身是社会矛盾发展的结果，而非成因。事实上，社会公众把法院看作“讨说法”的地方，本身对司法怀有很高的期望，但法院处理最终的结果，除了调解、和解的，总会有一方甚至双方觉得自己的合理要求没有得到支持，其对法院的处理不满意就容易引发涉诉信访问题。

    （二）法院方面的原因

    就法院方面而言，诱发涉诉信访的因素主要有以下几个方面：一是司法制度方面的原因，如采用当事人主义模式、举证责任制度、时效制度等司法制度，这些制度与我国民众熟知并习惯的传统司法观念存在明显差别，民众对其不适应而造成对司法的怀疑是涉诉信访增多的一个重要原因。二是法官素质不高方面的原因，我国法官队伍的素质参差不齐，一些法官的法律功底和职业素养不高，不能满足审判工作的需要，致使一些案件在实体或程序方面不同程度地存在问题。例如，有的法官把握证据能力不够，进而对事实认定不当；有的法官对法律条文的理解不到位、运用不熟悉，有的法裁判说理不充分，裁判文书制作粗制滥造；另外，法官工作方法简单粗暴、行为举止失当等往往也是导致涉诉信访发生的重要原因。三是司法不公正方面的原因，目前我国司法裁判绝大多数是正确的，但是由于主客观的原因，仍然有一部分的司法不公正案件存在，这也是不容否认和回避的。对司法机关而言，一件错案在所办案件中的比例可能很小，但对具体的当事人来说就是百分之百，其必然要通过各种途径进行反映，而信访无疑是最值得信赖的途径之一。

    （三）信访人自身方面的原因

    随着我国经济社会的发展和法治社会建设的深入，民众的权利观念和法律意识显著增强，但他们的法律知识和法律精神并没有跟上发展步伐，这也是导致涉诉信访的一个重要原因。一些当事人法律知识缺乏或者片面甚至错误理解法律规定并顽固坚持，如受“以牙还牙、以眼还眼、杀人偿命”的传统观念影响，在刑事涉诉上访案件中，尤其是死刑涉诉上访案件中，许多刑事被害人因为法院的判决与其内心期望的刑罚存在差距而走上上访的道路；一些当事人缺乏正确的诉讼观念，不理解法院判决的程序性和终局性，对诉讼风险认识不足，只要败诉，便上访不止，只要对方不履行，便认为是法院工作不力，就把矛头指向法院；还有些当事人不能正确理解法律事实与客观事实、主观事实的差异，一旦判决书认定的法律事实与其本人对案件事实的主观认识不一致，便认为法院裁判错误或枉法裁判而要求改判；还些当事人为了促使法官作出有利于自己的判决，在案件还在审判中就开始四处信访，向法官施加压力，企图影响法院判决；更有极个别当事人在投机心理驱使下，不顾案件实际，向对方当事人或者法院提出过分的要求，然后以上访、缠访，甚至闹访的方式，企图获得满足。[4]

    （四）涉诉信访处理机制方面的原因

    涉诉信访处理机制的不健全也是导致涉诉信访现状的重要原因，其主要表现在以下几个方面：一是涉诉信访没有直接、具体的法律依据，目前法院处理涉诉信访工作是参照执行2005年国务院制定的《信访条例》，而《信访条例》本身缺乏一套清晰的、普遍适用的运作规则，最高人民法院至今还没有制定出《人民法院涉诉信访接待工作规定》，从实践中的情况看，其往往是依据各地的一些地方性法规和各高级人民法院甚至是中级人民法院的规定，这种在更高层次上立法的缺失使得其严肃性和科学性都不能得到保证；二是法院内部“地方专属管辖”制度的失效性，该制度可以说是人民法院涉诉信访工作体制设计上的一大败笔，地方专属管辖是国家信访部门制定的一项信访管辖原则，但是全部移植到法院内部，则没有考虑到法院涉诉信访工作的特殊性。不少信访当事人在属地管辖的管理框架内，无法解决实质性的问题，致使所涉案件在上、下级法院之间相互推诿扯皮，造成人力、物力的普遍浪费。[5]这不但无助于解决问题，而且容易引起当事人新一轮的更高层次、更大愤怒的信访；三是涉诉信访处理终结机制缺失化，处理涉诉信访问题的实践表明，对涉诉信访处理终结机制的缺失，为涉诉信访的日增与难解提供了温床和土壤。只要上访人对判决不服上访，不论一审生效的，还是二审终审了的，还是再审甚至再次审又进行了上诉审的，信访到有关领导机关都可以批示复查，进入再审。更为严重的是复查没有级别规定、没有次数界定、没有终结和终局性，只要有上访行为就要对案件复查，其必然结果就是导致重复信访、多头信访现象的泛滥。

    三、对涉诉信访制度困境的反思

    信访制度是我国特有的一种具有深厚社会基础的制度，它的产生与存在有其特定的历史原因，不可否认这种制度曾在一定时期和一定程度上发挥了“体温表”和“减压阀”的作用。[6]但行至今日，它已经越来越显得与整个社会体制与法治建设不相协调，它自身也倍感力不从心。在整个信访制度都遭受质疑的背景下，涉诉信访制度作为与中国现行司法体制休戚相关的法律制度之一，其运作也日益偏离制度设计的要求，陷入了制度困境。

    (一)涉诉信访与稳定的悖论

    当前，严峻的涉诉信访形势严重地影响着社会稳定，而社会稳定的政治要求又制约并引导着涉诉信访工作的方向。中央对上访的要求是硬性的，也就是“事要解决，人要回去”，在“稳定压倒一切”的要求下，我国很多地方建立了信访工作量化考评制度及信访工作领导责任追究制度等，采取以涉诉信访量多少给法院排名、要求进京接访等强化考核力度的措施，对发生较大规模的连续赴省进京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任。而现行的涉诉信访制度有一个充满悖论和矛盾的现实：一方面我们一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵，另一方面国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。而对上访者来说，上级机关越是“高度重视”，对下级机关及其领导的压力就越大，上访者的收益也就越大。那么如何引起上级和领导的“重视”则成了每个上访者所必须要考虑的问题，其得出的结论则是“缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急”。而每一件通过领导批示解决的信访案件，通常具有强烈的示范效应和强大的榜样力量，无形中鼓励了更多的人选择去信访，必然会使信访形势更加严峻，于是又会引起党和政府的“更重视”，于是再进一步强化这种信访责任。无论什么原因，只要发进京上访，就要被追究责任，在这种非理性的信访工作考核与责任追究制下，信访者与地方党政机关、各级法院相互博弈，最终必将陷人有背制设计初衷的不良循环。以至有些法院对于那些容易引发信访的案件，为了避免“引火上身”，索性就不予受理，对于那些当事人有上访苗头及上访现象的案件，或者无限期拖延结案，或者不惜以牺牲法律的公正性作为代价“违心”裁判照顾上访人，直接影响了法院的审判质量，而这不但不能及时化解纠纷，消除不稳定因素，反而会引发更严重的信访。

    (二)涉诉信访对司法独立的冲击

    司法独立是现代法治社会的一项基本原则，“审判独立在法学家看来，尽管其内容不完全一致，但始终应该是一个普遍获得遵守的司法原则”。[7]司法独立包括法院独立和法官独立两个方面，具体要求法院独立于其他国家机关，并且上下级法院和法官之间也彼此独立。法院涉诉信访制度在为当事人提供权利救济的同时，也为其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件。因为面对“信访洪峰”，妥善处理和防控包括涉诉信访在内的各种信访，是各级各类国家机关共同的政治任务，在维护稳定的政治任务面前，法院在人大和党委的领导下为减少涉诉信访，防控矛盾激化而工作，在这一过程中，司法权的独立性难免会受到影响。因为当事人在败诉后千方百计向人大、党委进行频繁信访，必将严重影响法院及法官的正常司法，扰乱了司法的正常秩序。同时上级法院指令督促对生效判决进行复查，也对下级法院及法官的独立司法、上下级法院之间关系的正确定位构成挑战。部分法院实行信访考评奖惩制度和办案责任终身制，把开展处理涉诉信访工作的情况和实际成效，作为考核的一项重要内容，并与领导干部政绩考核、法院干警工作考核等紧密挂钩，严格兑现奖惩。在这种制度的压力下，在司法独立本来就缺乏制度保障的情况下，法官和法院都变得怕起事来，这种“怕事”的心态影响了法官的独立判断和法律思维，也必将使法官更加难以从容地依据法律和良知作出决断。

    (三)涉诉信访对司法权威的侵蚀

    司法权威是法治权威即法律至上理念在司法领域的体现和延伸，司法权威性是通过两个方面体现出来的，一是国家机关、组织和个人普遍认为司法手段是解决彼此争议的终局性手段，并愿意将争议交由法院裁决，二是当事人自愿无条件地履行法院的生效判决，所有国家机关、组织和个人都尊重法院的生效判决。奉行“实事求是，有错必纠”的司法原则，设置信访制度，在为当事人提供救济途径的同时，也为那些对判决不满的当事人的缠诉、缠访提供了制度性的空间和便利。在涉诉信访面前，领导的批示和当事人的缠访都可以启动一个法外的司法程序，都可能改变一个既定的判决，于是司法程序的正当性和安定性及生效判决的强行性和不可变更性发生了动摇。而无限制的信访申诉，反复进行再审则势必最终破坏司法的自治性，其结果就是当事人也不再相信司法手段就是解决争议的终局性手段，他们会在诉讼期间同时不断上访，有时甚至放弃正常的诉讼手段而只寻求上访救济。当事人不相信法院而相信上司，不相信法院判决而相信领导批示，这种“信访不信法”的现象出现，在说明我国司法权威缺失同时又在侵蚀着我国司法应有的权威。

    四、重构涉诉信访制度的思路

    信访制度作为有中国特色的社会矛盾纠纷解决机制不可能废除，只能是不断地规范和完善。人民法院涉诉信访工作不是一个暂时工作，涉诉信访问题更不可能在短时间内得到根本性的解决，涉诉信访将在很长一段时间内与法院工作相伴相随。面对严峻的信访形势和制度困境，大家的共识是现行的涉诉信访制度存在着重大缺陷，已经到非改不可的地步，但是对于改革的方向与路径却有着不同声音。笔者认为，不能因为在涉诉信访制度存在一些问题就对其完全否定并加以抛弃，而是要从这种制度所要实现的保护当事人合法权利、改善司法权力体系这两个基本点出发，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步建立新的涉诉信访制度体系，使其在国情背景下，与现有的诉讼法律制度相衔接，并最终纳入到司法运行机制中来。具体可以从以下几个方面着手：

    （一）完善立法，将涉诉信访纳入到法律轨道

    当前最高人民法院正在抓紧制定《人民法院涉诉信访接待工作规定》，以期对全国范围内的涉诉信访工作作出统一的规定和要求，这从立法层面来看具有一定的积极意义。但从长远看，笔者认为应当由全国人大常委会对信访工作进行立法，把包括涉诉信访在内的信访工作进行法律上的统一的规定，从法律上规定信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序，完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制，规定对信访行为的规范及对违法上访行为的制裁机制等。在这个大的法律框架下，由最高人民法院结合法院审判工作的特殊性，制定出适用于法院系统的涉诉信访工作规定。需要指出的是，研究和制定这种专门性的法律，应当结合中国的实际，借鉴其他法治国家的成功经验，以便于操作为目标，以规范信访工作为最重要的立法目的。笔者认为，立法上的完善可以为涉诉信访案件的处理提供可资适用的法律依据，使涉诉信访问题的处理真正纳入法律轨道，并最终有效遏制涉诉信访现象的泛滥，维护司法应有的权威。

    （二）整合机构，提高处理涉诉信访案件的能力

    从实践中的情况看，目前我国法院在处理涉诉信访机构的机构设置及其职能定位上比较散乱，多是在立案庭设置信访接待办公室或者由立案庭专人负责处理日常信访接待工作，由监察部门负责反映法官违法违纪的案件，同时还有专门处理领导督办案件的机构（如笔者所在的法院为院办公室）。这种多头处理的模式既不能反映涉诉信访工作的实际地位，也不利于涉诉信访工作的顺利开展，如作为信访办事机构的立案庭，由于没有独立的问题处理权限，没有严格的处理程序规范，造成了其解决信访问题的能力不足，往往造成相互推诿、敷衍和拖延等现象，限制了信访协调解决功能的发挥。因此整合法院涉诉信访的机构，提高其解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。笔者认为，当前可以将各级法院的立案庭(信访办) 、监察部门、督办部门进行整合，成立专门处理涉诉信访案件的委员会，赋予并强化其对涉诉信访案件的处理权，制定规范的处理程序，由其全面承担法院涉诉信访案件从接访、确认、听证、处理等一切事项的组织、协调和部署、执行等工作。其好处在于一方面可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系，增强法院处理涉诉信访案件的能力，另一方面也可以加强机构间的纵向和横向的联系及沟通，而这对涉诉信访案件的处理无疑具有积极意义。

    （三）加强涉诉信访制度建设

    面对涉诉信访的压力和涉诉信访制度存在的问题，不少法院在制度创新进行了有益的探索，也取得了一定的效果。如何继续完善和加强现有的、行之有效的制度形式，并在对现有制度进行整体考量和系统分析的基础上进行制度创新,是我们在建构涉诉信访制度时必须考虑的问题。笔者认为，如果我们把涉诉信访处理机制看作一个流程的话，我们需要把握好的三个点就是这一过程的入口环节、处理环节及出口环节,那么我们的制度建设也应该重点围绕这三个方面的内容展开。

首先,在入口环节，建立信息网络处理制度。一个畅通的民意表达渠道是涉诉信访制度实施的基础，实际上很多制度形式如信访例会制度、领导接待日制度、领导下访制度等都是围绕着拓宽信访渠道而产生的，然而现有的信访渠道依然无法满足日益增长的信访量的需求。因此一方面要在继续畅通现有的各种接待渠道的同时，运用现代化的信息手段，建立信息网络，向社会公布法院信访机构的通讯地址、电子邮箱、投诉电话、传真和信访接待时间等，并通过建立全国各级法院信访信息系统和网络，方便当事人反映问题和查询信访事项的处理、进展和结果，加强各级法院之间信访信息的沟通。这样一方面可以节省接访的人力和物力，另一方面也可以有效减少走访及越级上访情况的出现。

    其次，在案件的处理环节，应当建立分类处理制度。建立对当事人放映的问题进行疏理、分类的制度，根据当事人反映的不同问题进行相应的处理。如，对当事人反映的立案问题，应当在审查当事人反映材料，听取当事人诉求的基础上，依法审查其起诉是否符合法律规定的受理条件，并根据审查的不同结果依法做出处理；对当事人反映的正在审理中的案件，必须严格依照法律规定的程序及时进行审理，办案人员应恪守中立公正，并耐心释法，以取信于当事人，而信访机构主要做好疏导工作，对案件审理不宜过多干预；对当事人反映干警违法违纪的问题，必须在规定的时间进行审查处理，并将结果告知当事人；对当事人反映的申诉类案件，应将听证制度吸纳到涉诉信访程序之中，并根据听证的结果做出不同的处理。建立这种制度，是为了整理过滤申诉和申请再审信访事由，剔除不符合再审立案条件的信访案件。同时，通过对信访人知情权、申诉权的充分尊重,满足信访人感情宣泄的心理需求,使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障,促使信访人放弃过多或无理要求而息诉罢访。[8]需要指出的是，涉诉信访听证程序应充分体现司法的公正性和法制的严肃性，充分贯彻公开原则、保障当事人权利原则、听证当事人处分权自治原则等。这种听证程序主要适用于重点督办案件、认定无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件，可以邀请要结果的单位代表、人大代表、政协委员、律师代表、当事人家属等多方参与听证，并将听证过程和结果向社会公开。

    最后，在出口环节，要建立涉诉信访终结制度。如前所述，当前涉诉信访由于缺乏终结处理机制, 只要上访人对判决不服上访，不论一审生效的，还是二审终审了的，还是再审甚至再次审又进行了上诉审的，上访到有关领导机关都可以批示复查，进入再审。而这种复查没有级别规定、没有次数界定、没有终结和终局性，只要有上访行为就要对案件复查，其必然结果就是导致重复信访、多头信访现象的泛滥。因此需要建立涉诉信访终结制度，确立无理信访标准,改变目前对涉诉信访处理乏力的局面。具体而言,对于经听证程序确定为无理上访的, 由听证委员会将原审、再审或复查的有关法律文书、申诉材料、历次复查情况、息诉工作记录、案件综合报告等资料,送交涉诉信访委员会建立信访人员档案，并由涉诉信访委员会将审理结论在接待场所公之于众,并将相关材料报上级法院、党委政府信访工作机构,终结涉诉信访程序。为了使涉诉信访案件终结制度发挥应有的功能，必须重视相应的备案制度，应规定将涉诉信访案件终结的备案程序作为案件终结的一个必要环节，这样可以使终结结论在更大范围得到认知。终结涉诉信访程序后,不再就其申诉立卷复查或回函答复,只做一般性的接访息诉工作。

    结语

    对于社会转型这一大背景下产生的涉诉信访现象不必恐慌，但决不能束手无策。我们要冷静地分析其产生的原因，正确评价其带来的负面影响，认识到涉诉信访制度和其他任何制度一样存在局限性和不足，并通过制度的完善使其在正常的轨道上运行。同时我们也有理由相信，随着社会的发展，中国的法治社会建设进一步深入，涉诉信访泛滥这一现象将会彻底得到消解。