行政非诉执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。行政机关依职权作出的行政决定、行政制裁、行政处罚、行政强制、行政征收等执法形式，是实现国家意志、维护公共利益的行为。随着经济体制和政治体制的改革，行政管理与执法从人治逐步向法治的轨道发展，行政机关所涉及的管理范畴也日趋广泛、具体。如何在新时期更好的发挥行政审判的职能作用，监督和支持行政机关依法行政，保证行政职能的正确行使，维护社会正常秩序，从而优化经济、社会发展环境，是摆在我们面前的一道崭新的课题。本文以长葛市法院为例，对该院2005年至2008年8月的行政非诉执行案件情况做以分析，以期为进一步做好此项工作有所裨益。

    一、案件办理情况及所呈现的特点

    长葛市法院2005年至2008年8月共受理各类行政非诉执行案件944件。其中，2005年受理265件，执结208件，执结率为78.6％；2006年受理272件，执结223件，执结率为82.1％；2007年受理283件，执结228件，执结率为80.7％；2008年元至8月受理124件，执结95件，执结率为76.5％。（详见表一）

类别

年度 行政诉讼案件数量 行政非诉执行案件数量 裁定不予执行案件数量

受理 审结 受理 执结

2005年 20 18 265 208 6

2006年 24 21 272 223 7

2007年 26 25 283 228 6

2008年1-8月 8 6 124 95 2

共计 78 70 944 754 21

（表一）

    从案件办理情况看，主要呈现以下三个特点：

    （一）案件类型相对集中。在受理的行政非诉执行案件中，土地、城管、水利、计生等四类行政处罚及征收案件占大部分，此四类案件共计751件，数量较多，约占全部行政非诉执行案件的79.5％，案件类型相对集中。（详见表二）

年度

类别 2005年 2006年 2007年 2008年1－8月 合计

土地 62 80 73 3 218

城管 75 92 81 56 304

水利 28 36 27 31 122

计生 21 28 36 22 107

小计 186 236 217 112 751

其他 79 36 66 12 193

总计 265 272 283 124 944

（表二）

    具体情况如下：

    1.土地行政处罚案件大量上升。随着经济的发展，用地矛盾日益突出，违法占地行为屡禁不止。近几年来，国家为保护有限的土地资源，不断紧缩土地政策，各级国土资源部门大力加强对土地违法案件的查处力度，导致此类案件大量上升。但很多被查处的土地违法案件往往涉及当地政府的经济发展，被土地部门查出后主动履行处罚义务的情况较少，往往只能由土地管理部门到人民法院申请执行。由国土资源局申请执行的土地违法处罚案件，2005年来分别为：2005年申请执行62件，2006年申请执行80件，2007年申请执行73件。

    2.城市管理行政征收案件持续增多。近几年来，长葛市大力创建“卫生城、文明城和园林城”，城市建设取得了长足的发展，城市的快速发展对城市管理提出了更高的要求，城管部门加大了城市管理的力度，首要就是清理垃圾，净化环境。另外，新的法律法规的出台，如《城市生活垃圾管理办法》的颁布，使得垃圾处置费的收取更具有法定性，这些原因使得城管行政征收案件大幅上升。由城管局申请执行的垃圾处置费征收案件，自2005年以来，分别为：2005年申请执行75件，2006年申请执行92件，2007年申请执行81件，2008年56件。

    3.水利行政征收案件纷纷涌现。近年来水资源保护力度不断加大，有偿使用水资源成为水利部门管理的重点，水利部门要求各企业用水必须安装水表，严格按照水的流量来收取水资源费，而以往的做法是根据企业的规模大小大致来确定收取费用的多少，造成部分企业用水情况和实际交费数额不相符，安装水表前后所收取的水资源费差距较大。此外，还有部分企业有偿合理使用水资源的意识不强，从而导致水资源费大量拖欠，并以行政非诉执行案件的形式进入法院强制执行程序。由水利局申请执行的水资源费征收案件，2005年以来，分别为：2005年申请执行28件，2006年申请执行36件，2007年申请执行27件，2008年31件。

    4.计生行政征收案件增长态势明显。计划生育工作原来党委、政府大多采用行政手段来解决，但随着政府及公民法律意识的不断增强，对此类案件再使用行政手段来解决越来越受到质疑，行政机关通过行政手段来强制收取社会抚养费已经不可能，从而促使行政机关选择申请法院执行，通过法律途径来解决社会抚养费的征收。此外，近年来，违反计划生育政策的事例有所抬头，这也是计生行政征收案件有所上升的原因之一。由计生委申请执行的社会抚养费征收案件，从2005年以来，分别为：2005年申请执行21件，2006年申请执行28件，2007年申请执行36件，2008年22件。

    （二）非诉执行案件与行政诉讼案件数量明显不平衡。2005年至2008年8月，长葛市法院共受理行政诉讼案件78件，而同期行政非诉执行案件却有944件，是行政诉讼案件的12.1倍（详见表一）。在这些行政非诉执行案件中被裁定不予执行的案件仅有21件，仅占全部行政非诉执行案件的0.02％，且这些裁定不予执行的案件均是因为超过了申请执行期限。这在一定程度上反映出法院对行政管理相对人的诉权保护存在不足，而对行政机关的强制执行申请审查不够严格，存在有求必应的问题。同时，从两者案件数量的严重不平衡情况还可以看出，虽然近几年人民群众的依法维权意识普遍得到了提高，但群众对政府行政机关的行政行为还是一种被动的接受，通过“民告官”行政诉讼方式依法维权的观念还不强，行政诉讼案件的数量较少。

    （三）受理的非诉执行案件范围呈扩大趋势。长葛市法院受理的行政非诉执行案件除涉及上述土地、城管、水利、计生四类案件外，还涉及税务、工商、盐务、房产、建设、环保、物价、交通、公路、劳动、安监、广电、防疫、食检等十几个类型的行政处罚或征收案件，这表明行政机关行政管理的广度在逐渐加大，行政非诉执行也越来越涉及群众生产生活和社会管理的各个层面。

    二、当前行政非诉执行案件存在的问题及原因分析

    1.行政非诉执行案件大幅上升，法院面临压力较大。近年来，法院通过不断加大行政非诉案件的审查和执行力度，不断改进执行方式，取得了较好的法律效果和社会效果，行政非诉执行工作的影响面不断扩大，再加上行政机关执法力度不断加大，使得法院受案数大幅度上升。但与此同时，造成行政机关对申请法院强制执行有认识上的误区，行政机关往往认为，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的有关规定，除了应当由行政机关依法强制执行的具体行政行为外，行政机关依据《行政诉讼法》的规定申请法院强制执行的，法院都应当立即执行。他们认为法院执行力度大，方法多，成效显著，比起他们自行执行可以节省许多人力、物力、财力，因此，当行政行为生效后，待申请期限一到就立即向法院申请强制执行，导致案件不断上升。但另一方面，行政庭却面临警力不足的难题，案多人少，二者比例严重失调，使得很多案件难以执行到位，造成执行效果不佳，法院面临的压力较大。

    2.行政机关的处罚决定或征收决定不切合实际，难以执行。由于行政机关代表的是国家的公权力，为体现法律的统一性和司法的权威性，其作出的处罚决定或征收决定经审查合法后必须全部执行到位，不允许行政机关撤回执行申请。但在实际操作中，有的行政机关往往不顾是否能够实际执行，对行政相对人动辄进行顶格处罚，根本不考虑行政相对人的实际承受能力，导致法院在执行此类案件时不能全额执行到位，使得大量案件长期拖延积压不能执结。此外，有的具体行政行为虽然符合法律规定，但执行内容很抽象，比如责令限期改正、责令停止生产等。如《土地管理法》第81条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。对于这类违法案件，土地部门一般会作出“责令限期改正”的处罚决定。对于这类处罚，如果裁定不准予执行没有理由，但如果裁定准予执行，由于处罚内容太过抽象，致使进入执行过程后法院无从下手，难以执行。

    3.行政非诉执行案件的合法性审查过于形式化，对行政相对人权益保护弱化。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十三条的规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当由行政庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并对是否准予强制执行作出裁定。但由于《行政诉讼法》和《若干问题解释》均没有对合议庭采用什么方式对具体行政行为进行审查作出明确规定。司法实践中，法院往往采用“书面”的方式仅对行政机关一方申请执行的卷宗材料进行审查。行政机关作为案件一方的当事人，为了使具体行政行为得以执行，总会把证明自身行为合法的卷宗材料提交法院，而有利于行政相对人的证明材料并不随卷提交法院，致使法官的审查视线也受限于行政机关单方的证明材料，很难结合全案对具体行政行为进行客观，真实的审查与判断，使司法审查流于形式。这也使得对行政相对人权益的保护弱化，造成有些行政相对人对法院强制执行产生强烈的抵触情绪，认为这是“官官相护”，这在一定程度上影响了法院形象和司法权威。

    4.行政机关执法时的瑕疵和被执行人法律意识不强，造成执行难度加大。有些行政执法人员在作出行政决定时存在程序的瑕疵。表现为：一是不明确告知行政相对人其基本权利，如申诉权；二是不明确告知作出行政决定所依据的法律、法规。行政机关在程序上的瑕疵，作法上的不合理，让行政相对人心理上很难接受。此外，行政非诉执行案件的执行对象主要是基层群众，他们法律意识欠缺，文化层次不高，对法律的理解往往片面，再加上其目光没有远见性，只考虑自身利益和短期利益，而不考虑国家发展的大局利益和长远利益，对于行政机关的行政裁决不自动履行，对法院的执行不配合，甚至采取暴力手段抗拒执行，还有的采取上访、闹事方式给法院执行施加压力，增加了执行的难度。

    5.行政执法人员和法院执行人员的业务水平不能适应新形势的需要，亟待提高和加强。随着社会经济的发展，行政机关社会管理的职能不断强化，在此过程中出现了许多新问题、新情况需要面对和解决，这就要求执法人员要在思想观念、知识结构、业务技能等方面不断学习，适应新形势，解决新问题。现实中，行政执法人员在这些方面的意识不强，能力还较薄弱，他们对新的法律法规学习不够，理解不深，工作理念还不能适应新形势的要求，往往还在运用一些陈旧过时的方法和理念解决问题。另一方面，法院的执行人员对于新类型的行政案件掌握不多，对有关法律、法规接触、了解不够，处理新问题的手段和方法不新，也难以适应种类日益增多、数量日益增大的行政非诉执行案件带来的新挑战。

    6.法院对行政非诉执行工作重视程度不够高，工作情况反映缺乏客观和准确。近几年来，涉及民事执行方面的信访案件不断增多，处理涉执信访问题占据了法院大量精力，尽量减少涉执信访案件的发生就成了法院工作的重点。由于行政非诉执行案件的申请执行人是行政机关，不同于民事执行案件的申请人往往是事关自身利益的公民或者法人组织，即使其申请执行的案件迟迟不能执行到位，这些行政机关也不会因不满意而上访，故法院对此类案件不需要投入过多精力也不会出现差错，久而久之，此类案件逐渐不能引起领导的重视。另外，法院的执行案件信息管理系统大部分由执行局管理，但行政非诉执行案件由行政庭负责执行，此部分案件有时不能及时输入执行案件信息管理系统，造成此部分工作情况反映不够客观和准确，影响了上级部门和领导对行政非诉执行工作的决策和部署。

    三、解决行政非诉执行案件存在问题的对策

    1.行政机关应当改变过去消极行政的做法，主动依法行政，增强执行的效果。为保证社会管理的高效运转，除了对行政机关的行政行为进行司法监督外，还应适当扩大行政机关自行执行的权力、范围，从而提高行政效率。现阶段，我国某些法律法规虽然也赋予了行政机关部分的执行权，但由于这种执行权的软弱性及不彻底性，行政决定往往不能被主动履行，行政机关仍需依靠法院来进行强制执行。如《河南省土地监察条例》第三十条规定，依法收到到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人，继续施工的，土地管理部门有权制止，对继续施工的设备、建筑材料予以查封；逾期不拆除的，对新建建筑物和其他设施申请人民法院强行拆除。但在实际操作中，土地部门查封施工设备、建筑材料后，往往前脚走，当事人在后面就撕毁封条继续施工，但因为没有规定此种情况下如何处理，土地部门也无计可施，只能向法院申请强制拆除。这就使得行政机关常常以此为借口怠于主动行使自身的执行权，完全依赖法院。这样的结果往往造成违法建筑建起后，法院要投入很大的人力、物力去拆除，一方面增大了浪费，增加了行政管理的成本，影响了行政管理的效率；另一方面当事人对抗情绪激烈，执行难度加大，甚至造成严重后果。针对这种情况，行政机关应当依法主动行政，穷尽一切法律法规赋予的行政权力；法院在审查行政非诉执行案件时，应重点审查行政机关是否穷尽了自身的执行权，在仍不能得到执行后，才能进入强制执行程序。

    2.法院应加强对行政决定合理性的审查，保证执行到位。由于行政决定具有法定性，非经法定程序不可撤销，其在做出时就应考虑到执行的可行性和可操作性，否则，就难以保证行政决定得到顺利执行，从而损害行政机关执法的权威性。法院在审查行政决定合法性的同时，还应着重审查行政决定的合理性，看其是否具有实际执行的内容，是否在被执行人的承受范围内，其内容是否显失公正，解决了上述问题，就不难保证执行不到位。对于抽象的执行申请，如限期整改、责令停止生产等，由于难以采取执行措施，建议对此类案件可以不予受理，让行政机关自行处理，同时发出司法建议，建议行政机关在以后作出类似的行政决定时，进一步明确行政相对人履行的时限、方式和达到的要求。

    3.应设立行政非诉执行案件的审查听证和复议制度，切实保护行政相对人权益。对行政非诉执行案件执行的依据是行政机关作出的具体行政行为，法院组成合议庭，对其认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法等方面，进行书面审查。但这种审查不是像严谨的庭审程序一样，由双方当事人进行举证质证，而是法院只审查行政机关一方提供的证据材料，这种方式对于丧失了司法救济权的行政相对人来说，也再次丧失了申辩的权利，造成了行政相对人在案件执行过程中抵触情绪加大，给执行工作增添了阻力。故在审查行政行为合法性的程序中设置听证制度，由行政机关和行政相对人当庭举证、质证，使双方共同参加到审查过程中。这样既为行政相对人提供了一次抗辩的机会，同时，双方在举证、质证过程中，行政相对人也能清楚地了解自身违法的事实，而行政机关也能明白自身在执法过程中存在的瑕疵、纰漏或不合法的有关情况，达到教育群众、提高行政机关执法水平，并最终有可能促成被执行人主动履行或者由法院对错误的行政决定作出不予执行的处理结果。此外，笔者还建议，在审查是否准予执行中引入复议机制，双方当事人均有权对法院的裁定提出复议申请，由上级法院作出最终裁决，从而为行政相对人提供另一条救济的途径。

    4.对基层群众和企业开展有针对性的普法宣传工作，提高遵法守法意识和依法维权能力。针对基层群众和部分企业法律意识淡薄，遵法守法观念缺失，以及依法维权意识不强的情况，要大力加强普法宣传。应采取通俗易懂、喜闻乐见的多种方式进行，重点选取与生产、生活密切相关的法律法规进行宣传教育。如《土地管理法》、《水资源保护法》、《税法》、《治安管理处罚法》、《市容环境卫生管理条例》、《行政复议法》、《行政处罚法》等。要通过典型案例，以案释法。这既能使行政相对人了解相关的法律规定，做到自觉遵守法律法规，理解行政机关的依法行政，履行其应尽的法律义务；同时，又增强了行政相对人的自我保护意识，使其敢于拿起法律武器，维护自身的合法权益。

    5.加强对行政执法人员和法院执行人员的培训教育，提高业务素质和能力。在新的时期，要想管理好社会，服务好经济发展，行政执法人员就要运用好法律赋予的职责。随着新法律法规的出台和逐步完善，加强对执法人员的业务水平的培训教育是必不可少的。一方面要大范围、经常性的对执法人员进行业务培训，另一方面还要开展集中、短期的教育，对执法人员进行重点法律法规的培训，提高其依法行政和依法办案的能力。与此同时，法院也要加强对从事行政非诉执行工作干警的业务培训，特别是一些新出台的行政法规和案件类型相对集中所涉及到的法律法规，更要重点学习，熟练掌握，准确运用；对一些新类型的案件，要注重调查研究，更新以往陈旧的办案理念，以“案结事了”为目的，切实创新工作方式方法，不断提高应对新情况、新挑战的司法能力和水平。

    6.法院要重视行政非诉执行工作，为优化经济发展环境提供强有力的法律保障。法院工作最终要为经济发展服务，而行政非诉执行案件的办理情况，则在一定程度上反映着一个地方社会管理和经济发展环境的水平。在当前大力提倡“全民创业”，优化经济发展环境的新形势下，大力加强行政非诉执行工作，具有重要的现实意义。因此，法院应从思想上高度重视行政非诉执行工作，将这项工作当作法院与地方党委保持一致，服务地方经济建设大局的一项中心工作来抓。鉴于目前行政非诉执行工作面临的巨大压力，笔者建议，需要进入强制执行程序的案件应转交由执行局负责办理，但应明确仍由行政审判庭组成合议庭对申请执行的具体行政行为进行审查，待作出准予执行的裁定后，由执行局派出执行人员负责执行。这样，既有利于整合不同部门的优势资源，还能积极利用执行案件管理信息系统这一平台，客观准确反映行政非诉执行工作的开展情况，便于领导研究决策参考。此外，法院要经常研究行政非诉执行工作面临的新情况、新问题，积极寻求对策。对于在行政非诉执行工作中受到的外部干扰和阻力，要积极与地方党委、政府沟通协调，坚决排除阻碍，事后还要及时通报在行政非诉执行工作中反映出来的带有倾向性的行政管理方面的问题，以卓有成效的行政非诉执行工作，监督和支持行政机关依法行政，优化地方发展环境，为辖区经济社会发展提供强有力的司法保障。