2022年，在市委的正确领导下，在市人大、市政府、市政协和上级法院的监督、支持、指导下，我院以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的二十大及历次全会精神，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，服务保障市区重点工作大局，切实发挥行政审判定纷止争、救济民权、助力法治政府建设的基本功能，保障人民群众共享经济社会发展成果。为进一步推进“法治许昌”建设，提高域内行政机关通过法治思维和法治方式解决行政纠纷的能力，现对我院2022年行政案件的审理情况进行总结分析，并针对发现的问题提出建议。

一、2022年行政案件审理情况

2022年，全市法院行政、赔偿诉讼案件共793件（新收案件649件，旧存案件144件），新收案件同比下降16.04%；审结715件，同比下降9.72%；未结案件78件。结案率为90.16%，同比上升4.23个百分点；结收比（结案数/收案数）110.17%。

图1：2020-2022年行政诉讼案件收结案情况

（一）行政诉讼一审案件情况

2022年行政、赔偿诉讼一审案件共570件（新收案件436件，旧存案件134件），新收行政一审案件同比下降21.16%；审结508件，同比下降8.3%；结案率为89.12%，同比上升7.05个百分点。

图2：2021-2022年行政诉讼一审案件收结案比较图

从结案方式看，在审结的一审行政诉讼案件中，判决驳回原告诉讼请求154件，裁定不予立案、驳回原告起诉73件，裁定移送8件，裁定准予原告撤回起诉、按撤诉处理和调解案件111件，调撤率21.85%，同比上升1.09个百分点。行政机关败诉案件共计122件，其中判决确认行政行为违法37件，判决履行法定职责23件，判决撤销行政行为28件，判决变更行政行为3件，判决履行协议和确认协议无效31件，败诉率为26.01%，同比上升2.3个百分点。

图3：行政诉讼案件裁判方式

从被告主体看，2022年新收的行政诉讼案件量排名靠前的主要为：以各乡镇政府、街道办为被告的行政诉讼案件96件，以自然资源和规划局为被告的行政诉讼案件56件，以人力资源和社会保障局为被告的行政诉讼案件71件，以公安局及其交通警察大队为被告的行政诉讼案件48件，以市场监管局为被告的行政诉讼案件39件，以交通运输局为被告的行政诉讼案件11件，以民政局为被告的行政诉讼案件4件，以住房建设局为被告的行政诉讼案件3件，以综合执法局为被告的行政诉讼案件4件。

（二）行政二审案件情况

市中院共审结行政二审案件178件，对各基层院一审行政案件发回重审、改判、指定继续审理率为17.98%，与上年同期的25%相比下降7个百分点。市中院对鄢陵县院、魏都区院、襄城县院、长葛市院的一审行政案件发改率超过20%，对建安区院、魏都区院上诉案件的一审行政案件发改指率低于10%。（具体见下表）。

（三）行政非诉执行案件情况

2022年，新收行政非诉1046件,审结1057件,结案率100%，同比增长1.26个百分点。其中，裁定准予执行1029件，准予撤回申诉20件，裁定不准予执行5件，不予受理2件，其他1件。裁定准予执行占比为97.35%，准予撤回申诉占比为1.89%，不准予执行占比为0.47%，裁定不予受理占比为0.19%。

图3：2020-2022年行政非诉执行案件准予执行情况

（三）案件特点分析

1.行政诉讼案件减少，诉源治理工作取得初步成效。

2020年以来，受到新冠肺炎疫情以及持续性推动诉源治理工作等因素的影响，许昌市县两级法院新收行政诉讼案件总数呈现逐年下降的趋势。2020年新收行政诉讼案件同比下降8.15%，2021年新收行政诉讼案件和2020年基本一致，2022年新收行政案件同比下降16.04%。

2.行政案件呈多类型化，案件审理难度加大。

2020年以来，受到国际形势复杂多变，国内经济转型、疫情肆虐等多重影响，我国经济处于下行阶段，行政机关财政紧张，无法履行或者延迟行政协议，该行政协议案件往往数额较大，行政机关又怠于举证，给法官审理案件查明事实造成障碍。另外，2020至2022年，我院受理多种类型的要求行政机关履行案件，如“工伤基金”先行支付案，“国有土地转让合同”履行案，“税务返还”给付案等履行类案件。案件类型的复杂多样，也使行政审判工作在如何梳理法律关系、厘清审查重点、平衡政策与法律等方面面临更大的困难和挑战。

3.转变审判理念，支持政府依法行政。

保障专项活动推进。许昌两级法院稳妥审结涉489名出租车司机重大敏感案件，护航我市首批巡游出租车改革试点走在全省前列。严格执行政府关于乱占耕地建房、“大棚房”清理整治等决策部署，守住耕地红线，保证粮食安全。支持行政机关申请非诉执行。2022年，行政非诉执行案件审结1057件，裁定准予执行1029件，裁定准予执行占比为97.35%，有效维护政府权威，提高行政执法力度。

二、行政机关负责人出庭应诉制度落实情况分析及对策建议

（一）行政机关负责人出庭应诉基本情况

2022年行政机关负责人出庭率81.89%，与2021年的32.97%相比，增加48.92个百分点，但仍存在以下三个问题：一是从出庭的情况看，行政机关正职负责人很少出庭应诉，多为副职负责人出庭；二是行政机关负责人出庭不出声的现象比较普遍；三是个别案件行政机关败诉风险较大，行政机关负责人不愿出庭应诉。

（二）行政机关负责人出庭应诉制度运行情况的成因分析

1.府院联动压实出庭应诉责任。

2022年9月，我市率先在全省召开府院联动第一次联席会议，刘涛市长亲自主持，26个局委负责人与会，审定通过《许昌市常态化府院联动工作机制》，形成会议纪要，建立行政机关出庭应诉率低、败诉率高、实质化解效果不好等12项问题“双清单”，并明确将行政机关负责人出庭应诉情况列入法治政府建设指数评估考核体系。2022年11月，许昌市府院联动联席办公室发布《关于全市2022年前三季度行政机关负责人出庭应诉情况的通报》，有力督促行政机关负责人出庭参与庭审。

2.多措并举破解出庭应诉难题。

一是严格落实法律、法规规定，对行政机关负责人不能出庭理由以及证明材料进行审查，对行政机关负责人应出庭未出庭的情况，直接向监察机关、被诉行政机关的上一级机关提出司法建议。二是将行政机关负责人出庭情况纳入法院绩效考核体系。我院要求基层法院审理的一审行政案件，行政机关负责人出庭应诉率应达到80％以上；中级法院一审和二审开庭审理的行政案件，应达到60％以上。三是持续推进院、庭长出庭制度，用关键少数提高行政机关负责人出庭应诉积极性。

3.行政机关负责人出庭应诉能力有待提高。

行政机关尤其是主要负责人对运用法治思维、法治方法解决行政纠纷的意识不够强，一定程度上降低了出庭应诉的效果，比如有的行政机关负责人不重视证据，只描述事实，认为行政机关在执法中没有违法行为，面对原告律师的证据往往措不及防；有的行政协议案件行政机关认为无胜诉希望，不积极举证或者拒绝举证，该类案件往往数额较大，影响案件的审理和调解，导致行政机关在诉讼和执行中处处被动。

（三）完善行政机关负责人出庭应诉的对策建议

1.组织开展旁听庭审活动。将行政机关负责人旁听庭审活动作为各级党委（党组）中心组学法重要形式，结合实际建立行政机关工作人员旁听庭审制度，每年市县两级至少分别组织2次旁听庭审活动，选取社会关注度较高、具有普遍性的典型案例集中组织行政机关负责人现场旁听庭审，推动行政机关负责人旁听庭审活动常态化。

2.加强应诉方法培训。邀请最高院、省院有关专家领导通过培训授课、专项指导、座谈交流等方式，分析行政机关负责人出庭应诉存在的出庭不出声、答辩无针对的整改建议。同时针对行政机关的执法过程以及庭审应诉环节存在的不足之处，及时向行政机关、应诉单位提出建议，不断促进依法行政。

三、行政执法工作存在的主要问题

近年来，许昌市在社会治理法治化方面作出巨大努力，域内行政机关在加大执法力度、规范执法、实质化解行政争议以及应诉规范化建设等方面均取得了长足的进步，我院亦在诉源治理、延伸审判职能、加大府院互动等多方面提供了有利支持。但经梳理我院2022年审结的行政诉讼，仍可发现域内行政机关在执法和应诉工作中存在诸多问题。

2022年许昌市两级人民法院共审结一审行政诉讼案件469件，其中判决许昌辖区行政机关败诉122件，败诉率为26.01%。

（一）从败诉案件数量及败诉率看，各县区差异明显

1、从各县区败诉案件数量看

败诉案件数量较多的为魏都区38件、长葛市19件、鄢陵县14件，占全市一审行政案件行政机关败诉案件数的58.2％；败诉案件数量较少的为示范区２件、襄城县２件、开发区１件，占全市一审行政机关败诉案件数的4.1％。（见图一）

（图一）各县区败诉案件数量

2、从各县区败诉率看

败诉率较高的市县区为魏都区、开发区、东城区，败诉率均超过40％；败诉率较低的市县区为禹州市、市直机关、襄城县，败诉率均低于20％。（见图二）

（图二）各县区行政机关败诉率

（二）从各县区政府败诉案件数量看，呈现行政级别与败诉案件数量呈反比的特点。

一审行政案件败诉案件中，许昌市政府败诉２件，市直机关单位败诉10件，县级政府败诉36件，乡镇政府、街道办事处败诉40件。其中乡镇政府、街道办事处（包含村委会、居委会）在全市占比较高，达到32.79%。县级政府（包括管委会）在全市占比达到29.51%。（见图三）

（图三）许昌市市各级行政机关败诉案件统计表

（三）败诉案件行政管理领域相对集中

从各行政管理领域败诉案件数量和败诉率看，败诉案件主要分布在住房和城乡建设40件、自然资源37件、乡政府18件、劳动和社会保障15件、市场监督3件、食品药品监督3件等6个领域，占全部一审行政案件败诉案件数的95.09%。（见图四）

（图四）许昌市市各行政领域败诉案件统计表

（四）不履行法定职责或给付义务是败诉的最主要原因。

败诉主要是由于不履行法定职责或给付义务、违反程序规定、主要证据不足、适用法律法规错误，共计122件，其中不履行法定职责或给付义务和违反程序规定占比较大，为85.24%。不履行法定职责或给付义务居首位，为46.72%。（见图五）

（图五）行政机关败诉原因情况

四、行政机关败诉原因分析

（一）部分行政机关程序意识不强。一些行政机关仍然存在“重实体、轻程序”的理念，为追求行政效率或完成上级任务，作出行政行为时违反正当程序原则，缺少前置程序或程序倒置，侵犯相对人的知情权、参与权、表达权、监督权等，最终导致败诉。例如，有的行政处罚案件中，行政机关作出处罚时未履行告知、听取陈述、申辩等法定程序，剥夺当事人诉讼权利，违反程序正当原则导致败诉。

（二）部分行政机关依法履职意识不强。一些行政机关缺乏履职责任意识和时限意识，对于法律法规规定应当主动履行的职责而不主动履行，或者经当事人提出申请，行政机关应当履行的职责而怠于履行、拖延履行或拒绝履行，导致行政相对人的人身权、财产权、知情权等受到侵害而败诉。如去年行政机关涉及行政协议类案件败诉占比较高，反映出部分行政机关契约精神和诚信意识不够。有的地方政府“新官不理旧账”，不延续、不兑现协议约定的内容，有损法治化营商环境。有的土地、房屋征收补偿案件中，政府与被征收人签订补偿协议后，违背诚信原则，不按约定履行协议、拖延履行协议或者单方变更、解除协议。   

（三）部分行政机关执法行为不够规范，执法能力水平有待提升。行政机关执法不规范问题也是导致败诉的主要原因之一，在行政处罚和行政强制等案件中变现尤为突出。一些行政机关作出行政行为时未查清事实，或者未全面依法收集证据，保存固定证据不及时，导致缺乏关键证据或证据链不完整，最终因事实不清、证据不足而导致败诉。例如，有的工伤认定案件中，行政机关对事故发生的事实未查清，收集的主要证据不充分，致使工伤认定结论错误；有的行政登记案件中，行政机关对申请人提交的材料未尽到审慎的审查义务，致使在申请材料不齐全或提交虚假材料情况下予以登记。

（四）部分行政机关适用法律能力不强。一些行政机关对法律法规的理解和掌握不准确，作出行政行为时适用法律错误或不当，应适用此法却适用彼法，应适用此条款却适用彼条款，或者适用的法律法规条文之间存在矛盾冲突，或者适用的法律规范已修改或废止。例如，有的行政复议案件中，复议机关适用法律条款错误，对不应受理的予以受理，或者应当受理的不予受理。

（五）不履行法定职责或给付义务是推高行政机关败诉率的主要因素。败诉案件多集中在履行职责案件，如许昌市魏都区人民政府裴山庙城中村改造项目，许昌市魏都区人民政府、许昌市魏都区房屋征收管理中心与魏都区新兴街道办事处裴山庙社区居民行政协议17案，因魏都区人民政府交付的安置房屋没有合法产权手续，不具备协议约定的安置条件，且不能如约履行房屋安置义务，故被判决败诉。违反程序规定也是行政机关败诉的重要原因之一。如和尚桥镇城乡挂钩试点项目征收土地项目，因案涉地上附着物及青苗补偿费未补偿到位，案涉集体土地征收程序未完成，和尚桥镇政府的11案被判决败诉。

五、对我市依法行政工作的建议

（一）进一步提升依法行政理念，推进法治政府建设。党的二十大报告习近平总书记强调要“扎实推进依法行政”。行政机关要转变执法理念，进一步推进服务型行政执法建设。一是规范重大行政决策程序，牢固树立严格依程序行政的执法理念，认真履行决策法定程序，增强公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，防控决策风险，以规范的程序、科学的决策维护重大公共利益、维护人民合法权益。二是规范房屋拆迁、土地征收等重点领域执法，高度重视征地拆迁行政争议，做好决策前的风险评估，认真倾听被征地、被拆迁群众的合理诉求，严格依照法定程序和步骤开展相关工作，完善审批制度和征收程序，坚持为民谋利，使被征收人的利益能够得到更好的保护。

（二）增强行政执法人员执法能力，提高行政机关依法行政水平。一要程序正当，严格遵守法定程序。行政执法人员应进一步强化程序意识，切实转变“重实体、轻程序”的理念，严格按照法定的程序、步骤、方式执法，避免因程序违法而导致败诉。二要查清事实，收集固定好证据。行政执法人员要注重提升证据意识，在作出行政行为前，应全面客观收集证据，确保作出行政行为时认定事实清楚、证据客观充分，开庭时举证规范有力，能够证明行政行为合法性，避免事后收集证据或采用违法手段收集证据。三要积极作为，提升责任担当意识。各级政府和政府部门对于法律规定应主动履行的职责要积极主动履行，对于法律规定依申请应当履行的，要严格依法履职，坚决避免因互相推诿、担当不足等引发行政诉讼，激化行政相对人的对立情绪，导致矛盾升级。即便有些案件败诉风险大，也应该积极准备证据应诉，用尽措施化解行政争议，降低败诉风险。四要加强学习，提升法律适用能力。要积极组织行政执法人员法律法规培训，尤其要抓好重点执法领域和基层执法的学习培训。例如，针对败诉案件较多的住房和城乡建设、自然资源、劳动和社会保障、拆除违建等领域，应重点培训，并加大执法监督检查力度，从整体上提升其执法水平和能力。

（三）完善行政争议化解机制，实质性解决行政争议。

一是推动行政争议化解平台实质化运转。2022年底前许昌市、县区已建立7个行政争议实质化解平台，在此基础上法院将积极与行政机关沟通，形成相关配套机制，信息共享，打通行政争议实质性化解最后一道壁垒。行政机关是化解行政争议的主渠道，建议借用府院联动机制，发挥行政争议调解平台作用，最大程度化解行政争议。二是加强行政复议和行政应诉工作。健全行政复议案件审理机制，妥善化解行政机关与相对人之间的争议，纠正违法或者不当行政行为，力争将大量的行政争议化解在依法行政的过程中，维护社会和谐稳定。三是强化诉源治理。行政机关败诉案件多在基层，要充分发挥乡镇和村民委员会、社区委员会，人民调解委员会、仲裁机构等基层组织优势，利用和解、人民调解、行政调解、仲裁等非诉讼方式解决纠纷，从源头上推动行政争议实质性化解。