《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（21-25）

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。

为帮助广大党员、干部、群众深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，中央有关部门组织编写了《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》一书。本书全文收录全会《建议》和有关领导同志的重要文章，着重对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的108个问题进行了解答和阐释，是学习领会全会精神的权威辅导材料。

《建议》提出，坚持惠民生和促消费紧密结合。不断增进民生福祉，满足人民日益增长的美好生活需要，是我们一切工作的出发点和落脚点，是推动高质量发展的根本目的。消费对经济发展具有基础性作用，既是畅通国民经济循环的重要支撑，又是提升人民幸福感获得感的重要渠道。坚持惠民生和促消费紧密结合，是当前和未来一个时期扩大内需、提振消费、建设强大国内市场、加快构建新发展格局的一个重要着力方面，是促进经济持续健康发展、不断提高发展质量和效益的关键举措。

从惠民生、促消费二者之间的内在联系和逻辑关系看，惠民生是促消费的前提和基础，促消费是惠民生的重要途径。消费是收入的函数，就业是财富之本、收入之源，居民消费的能力和意愿很大程度上取决于就业和收入增长状况；在居民收入一定的情况下，生育、教育、医疗、养老等生活中的具体问题，都可能直接影响居民消费意愿。从近年情况看，我国民生保障水平不断提高，消费已经成为拉动经济增长的主引擎。但也要看到，受多重因素影响，就业和居民收入增长承压，收入分配结构有待优化，消费能力和意愿不足等问题仍然较为突出。

必须深刻认识到，只有就业更加充分、更高质量，居民收入持续稳定增加，社会保障和公共服务水平不断提升，消费增长的基础才能更加稳固；只有不断加大投资于人的力度，加强覆盖全生命周期的人力资源开发投入，才能形成“人力资本提升—居民收入增加—消费拉动经济增长”的良性循环；只有不断完善消费政策，解决好优质消费供给不足、促进消费的制度机制不健全等突出问题，才能更好满足人民生活品质提升的需要。在外部不确定因素增多，国内稳增长、稳就业、稳预期压力加大的情况下，坚持惠民生和促消费紧密结合，推动宏观政策的着力点更多转向惠民生、促消费，是践行以人民为中心的发展思想、促进经济和社会发展相协调的必然要求，是破解外部遏制打压、增强国内大循环内生动力和可靠性的必然要求，是进一步提升宏观经济治理效能，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式的必然要求。要从全局高度和长远角度，理解和把握坚持惠民生和促消费紧密结合的重要性。

“十五五”时期，要精准施策推动惠民生和促消费紧密结合。在深入实施提振消费专项行动的具体工作中，一是统筹促就业、增收入、稳预期，增强居民消费能力。强化就业优先政策，多渠道稳定和扩大就业，优化创业促进就业政策环境，支持重点群体就业。增加城乡居民收入，促进工资性收入合理增长，进一步拓宽财产性收入渠道，扩大中等收入群体规模。健全社会保障体系，稳步推进基本公共服务均等化，加大生育养育支持力度，强化教育支撑，提高医疗养老保障能力，保障群众基本生活。二是扩大优质消费品和服务供给。以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费，强化品牌引领、标准升级、新技术应用，推动商品消费扩容升级，打造一批带动面广、显示度高的消费新场景。三是完善促进消费制度机制。清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法，落实带薪错峰休假，强化消费者权益保护。四是强化惠民生、促消费政策协同联动。加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出。

《建议》提出，坚持投资于物和投资于人紧密结合。这是对我国投资理念、方向、重点的提升和优化，对于增强发展动能、扩大国内需求、促进人的全面发展意义重大。可以从以下3个方面理解。

第一，长期以来投资于物对我国经济持续快速发展发挥了重要作用。投资于物是指对实物资产进行投资，比如基础设施、房屋建筑、机器设备等，可以为经济社会发展夯实物质技术基础。从一般发展规律看，投资于物往往是一国在发展前期首先要着力做的。多年来，我国通过持续投资于物，实物资本得到有效积累，生产和供给能力不断增强，社会生产力水平持续提高，有效推动了技术进步和产业发展，有力支撑了新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。同时，对物的投资是总需求的重要组成部分，拉动了经济增长，创造了大量就业，带动了居民财富积累和消费能力提升，并且与民生相关的“物”的投资还直接提高公共服务水平，保障和改善了民生。此外，近年来对粮食储备、能源基地、应急物资、产业备份等的投资，增强了我国经济抗风险能力和发展韧性。

同时要看到，我国人均资本存量水平相较于发达国家还比较低，存量资本结构还有待进一步优化提升，一些重要产业领域投资不足、投资质量有待提升，一些关键核心技术受制于人，不少存量机器设备、基础设施、老旧小区、城区等有待更新升级，新一轮科技革命和产业变革也推动大量新的投资需求快速涌现，我国投资于物仍有很大空间潜力。

第二，“十五五”乃至更长时期投资于人的重要性和紧迫性日益凸显。投资于人是指对全人群、全生命周期人的能力提升和潜力开发的投入，比如育幼、养老、健康、教育、技能培训等。我国经济长期依靠要素驱动、投资拉动，投资于物回报率近年来已经有所下降。在全球产业竞争已从“资本密集”转向“人才密集”大趋势下，要推动我国经济增长动力机制转换，实现创新驱动、需求拉动，亟须加大对人的投资，推动人力资本积累，形成“人力资本红利”。只有这样，才能构筑经济长期发展竞争力，才能在新一轮科技革命和产业变革中赢得战略主动。此外，相较于物质资本投入而言，我国一直以来对民生和人的全面发展相关领域投入不足，加大对教育、医疗、养老等的投资，是保障和改善民生、实现高品质生活、推动全体人民共同富裕的必要之举，也是推动人口高质量发展、人的全面发展的战略举措。

第三，要在投资于人的重点方向持续用力。一是完善收入分配制度，健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，促进多劳者多得、技高者多得、创新者多得。二是稳步推进基本公共服务均等化，完善基本公共服务范围和内容，加快缩小区域间、城乡间、群体间基本公共服务差距。三是提高民生类政府投资比重，加大对生育养育、教育医疗、职业培训、普惠养老、文化体育等领域的公共投入，扩大覆盖全人群、全生命周期的有效投资。四是加强人力资源开发和人的全面发展投资，加大对各类人才特别是科技领军人才、拔尖创新人才、高技能人才等的培养投入力度，一体推进教育科技人才发展，为高质量发展提供基础性、战略性支撑。五是建立健全投资于人的长效机制，优化财政支出责任和财力配置，完善对地方政府考核和激励机制，充分激发各类经营主体活力，建立健全相关统计制度，将对人的投资纳入统计核算范围，调动全社会、各方面投资于人的积极性主动性创造性。

《建议》提出：“合理提高公共服务支出占财政支出比重”。这是贯彻落实以人民为中心的发展思想，坚持惠民生和促消费紧密结合，优化国民经济重大比例关系的一项重要举措。

合理提高公共服务支出占财政支出比重的意义重大，能够产生“一石多鸟”的效果，不仅能够产生很强的社会效益，而且能够产生经济效益、安全效益等多方面综合效益。社会效益方面，有利于改善民生福祉，通过增加教育、医疗、养老、住房、社会救助、公共文化等与人民生活息息相关领域的投入，能够提升基本公共服务可及性、均等化水平和质量，更好解决人民群众急难愁盼问题；有利于优化收入分配结构、促进社会公平，通过财政的再分配功能，能够不断缩小区域间、城乡间、群体间的基本公共服务差距，提高中低收入群体收入，促进社会和谐稳定。经济效益方面，有利于提升人力资本水平、助力高质量发展，通过加大教育、职业培训等投入，能够不断提升劳动力素质和技能水平，夯实高质量发展的人才基础，提高长期供给能力和经济潜在增长率；有利于提振居民消费、扩大国内有效需求，不仅能够减少居民消费后顾之忧、提高居民边际消费倾向，而且能够产生拉动经济增长的乘数效应，助力深入实施扩大内需战略。安全效益方面，有利于增强社会韧性、兜牢安全底线，进一步夯实应对各类风险挑战的基础。

当前和未来一个时期，我国合理提高公共服务支出占财政支出比重具有较大潜力和空间。从各国发展的普遍规律看，人均国内生产总值和公共服务支出占财政支出比重存在显著正相关关系。随着经济发展水平、人均收入水平、人均预期寿命等逐步提高，需求结构逐步升级，人民对教育、医疗、养老等公共服务需求呈现快速增长态势，进而公共服务支出占财政支出比重通常都会逐步提高，发达国家历史上均普遍经历了教育、卫生、社会保障等相关支出占财政支出比重提高的过程。从国际对比情况看，目前我国公共服务支出占财政支出比重与发达国家相比还有较大提升空间。

“十五五”时期，要旗帜鲜明地将做好这项工作作为实施扩大内需战略、提升宏观经济治理效能的一个重要抓手。一是完善基本公共服务投入保障长效机制，适当加强相关领域中央事权、提高中央财政支出比重，聚焦基本公共服务存在的短板弱项，依据国家基本公共服务标准，重点加大普惠性、基础性、兜底性民生建设投入。二是调整优化政府投资结构，根据人口结构变化和流动趋势，政府投资要加力支持养老、教育、医疗、托育等涉及公共服务的重点领域，同步加强“硬投资”和“软建设”,稳步补齐基本公共服务领域短板。三是把握好“合理提高”这一关键词，坚持尽力而为、量力而行，与经济发展水平相适应、相匹配。注重提高公共服务领域财政资金的使用效益，确保每一分钱都真正用在“刀刃”上。

《建议》提出：“保持投资合理增长，提高投资效益。”这是对“十五五”乃至更长时期我国投资总量、结构、效益的重大要求。可以从以下3个方面理解。

第一，这是稳增长和推动高质量发展的关键举措。从短期看，近几年我国内需潜力未充分释放，扩大内需特别是提振消费尚需一个过程，积极挖掘并扩大有效投资，保持投资合理增长、提高投资效益，是扩大有效需求、稳定经济增长的有效手段。从中长期看，我国人均资本存量水平还比较低，资本结构不尽合理，部分领域有效供给不足、质量有待提升，一些关键核心技术受制于人。在新一轮科技革命和产业变革加速突破的背景下，保持投资合理增长、有效提高投资质效，对于推动技术进步、产业升级，对于增强长远发展能力、赢得大国博弈战略主动具有重要意义。此外，我国在公共服务领域存在不少短板弱项，特别是对教育医疗、文化体育、育幼养老、社会保障等与人的全生命周期和人的全面发展相关的领域投入不足，在这些方面加大投资力度、优化投资结构的任务也十分紧迫。

第二，更加注重质量提升和结构优化。保持投资合理增长、提高投资效益，就是既要投得准、投得够，也要投得好、投得值。长期以来，我国在基础设施、制造业、房地产等领域投资，为经济高速增长提供了重要支撑，但也存在一些基础设施投资“过度超前”“重建轻用”、部分地区房地产投资脱离市场需求、一些领域制造业投资低水平重复和同质化竞争等问题，投资回报率出现下降趋势，传统投资方式难以持续，亟待转变。要着力做好“四个优化”。一是投资方向和结构要优化，主要是聚焦促进产业转型、消费升级、人力资本提升、社会民生改善、安全能力提升等领域，积极扩大有效投资。二是主体结构要优化，进一步明确中央和地方政府投资方向和重点，聚焦战略性强、外部性强、民间资本不愿投的领域开展公共投资。更加清晰划定政府投资与民间投资边界，释放民间投资空间、激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力。三是期限结构要优化，着眼于发展战略导向和增强长远发展能力，培养壮大长期资本、耐心资本，激励和引导各类投资者做“时间的朋友”,扩大长期投资，以匹配经济长期发展需要。四是投融资结构要优化，加强投资和融资政策配合，提高直接融资比重，降低企业对债务融资的过度依赖，控制高杠杆行业融资规模，更好发挥政府投资对社会资本引导带动作用。

第三，着力推动好重点任务。一是优化政府投资结构，加强“硬投资”和“软建设”系统集成，强化对政府投资决策约束，健全政府投资决策问责机制，加强政府投资全过程管理，强化资金监管，优化绩效管理，着力提升政府投资效益。二是放宽民间投资准入限制，破除隐性壁垒，完善民营企业参与重大项目长效机制，加强民间投资项目资金等各类要素协同保障，着力解决民营企业“有钱不能投”、“有钱不敢投”、“有项目没钱投”等问题。塑造吸引外商投资新优势，落实好“准入又准营”,缩减外资准入负面清单，促进外资境内再投资。三是聚焦群众急难愁盼扩大有效投资，加大对婴幼儿托育、基础教育、医院及床位、养老机构、社区配套养老服务设施、住房保障等建设投资力度。适应消费升级需求，加大对消费新场景开发投资，推动文化、旅游、体育等消费设施升级。四是创新完善投融资机制，用好政府引导基金、政策性金融工具、普惠贷款、政府和社会资本合作(PPP)新机制等，优化投资补助、贷款贴息等机制，综合使用财政资本金、政策性贷款、股权投资、投贷联动、“软贷款+期权”等模式，提高政府投资的乘数效应。五是更加注重盘活闲置低效资产等要素资源存量，提高土地、房产、基础设施、国有资产等各类存量资源利用效率，以存量盘活带动增量优化。

《建议》提出：“形成优质优价、良性竞争的市场秩序。”这是纵深推进全国统一大市场建设的重要要求。可以从以下3个方面理解。

第一，“优质优价”是市场经济有效运行的基本要求。竞争是市场经济的本质特征，合理的价格机制是市场竞争机制发挥作用、激发市场活力和增强发展动力的前提和基础。从微观主体看，有效的价格信号可以把好产品和差产品、群众需要的和不需要的产品区分开来。优质产品和服务凝结了企业技术创新、质量管理、品牌建设等投入，理应形成更高价格、获得更高回报，进而激励企业持续优化经营、加强创新。从产业发展看，优质优价有利于发挥市场竞争优胜劣汰作用，促进资源要素向先进生产力和优势主体集聚，推动供给和需求达到更高水平均衡，推动高质量发展。反之，“质优价低”或“质劣价高”等扭曲的价格信号会扰乱市场正常竞争秩序，导致“劣币驱逐良币”,生产者得不到正向激励，消费者权益受到损害，产品、企业、产业都难以高质量发展。

第二，进入高质量发展阶段，形成优质优价、良性竞争的市场秩序重要而紧迫。改革开放以来，社会主义市场经济体制不断健全完善，有效释放出巨大市场竞争活力，这是我国调动各方面积极性、创造经济快速发展奇迹的重要原因。近年来，我国部分行业出现低价无序竞争，企业盲目扩产能、“卷价格”。企业“内卷式”竞争，压缩企业利润空间，削弱创新能力和创新动力，还带来居民收入、政府税收减少，引发国内价格水平低位运行，影响到预期稳定、内需扩大和国内大循环畅通。中长期看，我国已进入高质量发展阶段，对完善的市场体制、有序的竞争秩序提出更高要求。“十五五”时期是经济发展动力、质量、效率变革的关键时期，迫切需要建立“优质优价优胜”的激励导向，引导企业从“卷价格”转向“优价值”,促进高质量产品和服务竞相胜出，推动企业加快形成技术、质量和品牌等核心竞争优势。这也是持续推动产业发展转型升级、加快向全球价值链中高端迈进、增强国内大循环内生动力、促进国内国际双循环良性互动的“小切口”关键举措。

第三，多措并举推动形成优质优价、良性竞争的市场秩序。一是规范地方政府经济促进行为。破除地方保护和市场分割，全面落实公平竞争审查制度，严禁地方政府妨碍经营主体依法平等准入、退出和迁移。完善政府采购制度，重点整治最低价中标等突出问题。优化高质量发展综合绩效考核，着力纠治政绩观偏差。二是加强经营主体行为引导。强化企业科技创新主体地位，鼓励企业通过科技创新提高产品质量和竞争力。支持优势头部企业开展并购重组，适当提高行业集中度。强化重点行业自律行为指导，引导企业自觉抵制低价倾销等不正当行为。三是加大市场监管力度。统一市场监管执法，加强质量监管，完善行政裁量权基准制度，强化反垄断和反不正当竞争执法司法，强化知识产权保护和运用，依法查处价格违法违规行为，切实防止经营者以低于成本的价格开展恶性竞争。发挥标准引领作用，提高标准刚性约束力，推动落后产能有序退出，实现市场动态出清。四是深化相关领域改革。完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度，完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度。