《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（46-50）

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。

为帮助广大党员、干部、群众深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，中央有关部门组织编写了《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》一书。本书全文收录全会《建议》和有关领导同志的重要文章，着重对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的108个问题进行了解答和阐释，是学习领会全会精神的权威辅导材料。

《建议》提出：“统筹建立常态化防止返贫致贫机制”。这是持续巩固拓展脱贫攻坚成果、长久守牢不发生规模性返贫致贫底线的具体举措，是发挥社会主义制度优越性、促进全体人民共同富裕的必然要求。

2020年我国历史性打赢脱贫攻坚战，所有农村贫困人口、贫困村、贫困县均成功摆脱贫困。之后设立了5年过渡期，经过接续奋斗，脱贫攻坚成果得到有效巩固拓展，脱贫人口收入水平和生活质量明显提高，脱贫地区经济实力和发展后劲明显增强。“十五五”时期是过渡期结束后的第一个5年。在今后相当长一段时间内，仍有部分农民群众会遇到疾病、事故、灾害等困难，需要党和政府提供帮扶；有一些地区发展遇到这样那样的制约，需要国家提供必要的扶持。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，过渡期结束后要建立常态化防止返贫致贫机制，对农村低收入人口、欠发达地区实行分层分类帮扶，构筑更加牢固的防止返贫致贫防线，不断缩小收入差距和发展差距，推动全体人民和所有地区共同发展、共享现代化成果。

要着眼提高监测科学性、精准性、有效性和减轻基层负担，建立健全统一规范、精准识别、动态进出的常态化防止返贫致贫监测体系。聚焦“两不愁三保障”和饮水安全等底线要求，综合考虑农村居民人均可支配收入和农户家庭财产状况、刚性支出等情况，适应经济社会发展和生活成本变化，合理确定防止返贫致贫对象认定标准。对原建档立卡人口进行综合研判，对主要依靠政策托举实现脱贫的继续予以帮扶。坚持精准帮扶，采取差异化举措，群众遇到什么困难就帮助解决什么困难。对有劳动能力的帮扶对象，加大开发式帮扶力度，扶志扶智相结合，强化产业、就业、健康、教育等方面的帮扶，帮助他们靠勤劳的双手创造更加美好的生活；对没有劳动能力的，通过综合性社会保障措施兜底，完善低保、特困等社会救助政策，实现应保尽保，确保基本生活无忧。在帮扶力度上，要根据帮扶对象实际困难程度，实行分层梯度帮扶，困难大的帮扶力度也更大。

对欠发达地区，就各地发展中遇到的具体制约采取针对性措施，帮助其改善发展条件，创造更好发展环境，以激发内生发展动力，加快改变落后面貌。把乡村振兴重点帮扶县作为欠发达地区的帮扶单元，建立分层负责、分类支持的帮扶制度。国家层面继续重点支持国家乡村振兴重点帮扶县，向革命老区、民族地区、边疆地区、重点生态功能区适度倾斜。各省(自治区、直辖市)确定一批省级乡村振兴重点帮扶县，优先将需要接续帮扶的脱贫县纳入。基础设施方面，因地制宜加大欠发达地区交通、水利、能源、数字等项目布局建设力度，强化与区域经济中心的互联互通和要素流动。公共服务方面，加快推进义务教育、医疗卫生、“一老一小”服务等事业改革发展，增强均衡性和可及性。随着交通通信条件改善和分布式能源加快发展等，欠发达地区面临新的机遇，要善于把握形势变化，及时转换赛道，实现换道超车。乡村振兴重点帮扶县较为集中的市(地、州、盟)更要强化跨区域经济合作和融合，注重提升区域整体竞争力。

要坚持先立后破、稳妥有序，按照“大稳定、小调整”的原则，保持现有帮扶政策体系和工作体系总体稳定并适度优化调整。在逐项论证评估的基础上，针对过渡期后帮扶形势和任务的变化，以及实际运行中存在的突出问题，有针对性地优化完善配套帮扶政策。按照常态化的工作要求，防止返贫致贫对象和欠发达地区要做到有进有出，符合帮扶条件的纳入进来，帮扶到位了及时退出。

《建议》提出“促进区域联动发展”，并就此作出一系列战略部署。这是以习近平同志为核心的党中央立足区域发展新形势新要求提出的重大举措，对于优化区域经济布局、促进区域协调发展、推动高质量发展具有重大而深远的意义。习近平总书记在二十届中央政治局第二次集体学习时强调要"推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等深度融合”，为部署和推进这一重大任务提供了根本遵循。

《建议》对促进区域联动发展作出的重要部署，主要思路是以跨区域跨流域大通道建设为基础，以重点城市群协调联动发展为主要路径，以跨区域联结型地区发展为重要支撑，以健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制为保障，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动区域间互融互促、互利共赢，推动各地在深化合作中更好融入和支撑新发展格局，拓展国内大循环空间。在落实中需要准确把握以下4个方面。

第一，推进跨区域跨流域大通道建设，强化区域基础设施互联互通。高效畅通的通道是促进区域联动发展的基础。要加快完善交通运输大通道和物流通道网络，高质量建设沿江沿海战略骨干通道，贯通沿边和西部陆海新通道，强化城市群之间以及城市群与重要功能性区域之间基础设施的高效联通。对于不同的地区，也有不同的要求。比如，东北地区要加快论证建设油气管道和电力外送通道等，中部地区要依托现代化基础设施体系建设强化该地区的大通道格局。

第二，加强重点城市群协调联动发展，促进区域创新链产业链高效协作。城市群具有强大的集聚效应，促进区域联动发展需要以城市群的协调联动作为载体和依托。既要强化城市群差异化发展定位，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用；又要完善城市群间交通通道，强化城市群间能源资源供应保障、科技创新成果转移转化等方面合作，优化城市群间产业分工和空间联系，在实现协同发展的同时，更好辐射带动周边地区发展。

第三，更好发挥跨区域联结型地区支撑带动作用，形成更大协同发展效应。从经济地理学角度看，跨区域联结型地区是指处于不同行政区域或经济区域的交汇地带，通过交通联通、资源整合、产业协作等方式能够实现协同发展的空间单元，具有区位中介性、功能枢纽性和发展联动性，是区域经济网络中的重要枢纽或节点。这类区域既包括地跨多个省份的城市群，也包括多个省市交汇的重要经济带，还包括省际交界毗邻的节点城市或县城。这些地区中有不少已经具备较强的产业发展基础，同时具有产业分工协作潜力和深化产业合作的现实需求，但也面临着区域合作的共性难题。通过打破行政区划壁垒、构建更为紧密的产业协作网络，可以在支撑带动周边发展方面发挥重要作用，下一步需要在深化合作上迈出更大步伐。

第四，深化跨行政区合作，健全区域间合作机制和模式。跨行政区合作是促进区域协调发展、畅通国内大循环、优化区域经济布局和国土空间体系的必然要求。“十五五”时期，要构建区域联动发展体制机制，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，探索省际交界毗邻地区统一规划、统一管理、合作共建、利益共享新机制。要积极探索创新合作模式，在当前相对成熟的共建合作园区等模式基础上，结合区域资源禀赋和发展基础因地制宜加以拓展。比如，以自然流域为地理空间单元，依托流域内共同资源，流域沿线不同行政区域在产业协作、基础设施共建、生态环境共治等方面积极探索，形成具有整体性和可持续性的联动发展模式。

《建议》提出：“强化主体功能区战略实施，保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定，细化明确特殊功能区，完善支持政策和考核评价机制。”细化主体功能区划分，在城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三大类主体功能区的基础上，叠加确定特殊功能区，是构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局的重要举措。

主体功能区战略是国土空间开发保护的重要战略，旨在根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为不同主体功能定位的区域，明确发展方向和开发保护方式，促进各地区发挥比较优势、各展所长。目前，我国已总体形成“两横三纵”城镇化战略格局、“七区二十三带”农业发展格局、“三区四带”生态安全格局。在省级国土空间总体规划中，以县(市、区)为基本单元分别确定其主体功能定位。针对城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等不同类别主体功能区实施差异化政策，增强中心城市和城市群等经济发展优势地区的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全等方面的功能。党的十八大以来，我国城市化地区常住人口和地区生产总值占全国人口和经济总量的比重稳步上升，农产品主产区粮食产量占全国的比重增至60%以上，重点生态功能区林地、草地、湿地等占全国比重进一步提高，总体实现主体功能约束明显、国土开发有序。三大类主体功能区是国土空间开发保护的基础分区，但在不同功能区内部也存在一些承载特殊功能的区域。对这些区域，由于其资源禀赋、区位条件的特殊性，实施开发保护需要更为精准的空间管控规则和支持政策。比如，边境地区既要发挥好巩固边防的功能，也要发挥好对外开放的功能；能源资源富集区既要承担维护国家能源资源安全的责任，也要强化生态环境保护。在三大类主体功能分区基础上，按照功能衔接、管控协调、政策协同的原则，精准识别、科学划定特殊功能区，有利于进一步提高国土空间治理能力。

党的二十大以来，党中央对落实主体功能区战略、完善主体功能区制度体系作出一系列部署。党的二十大报告提出：“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。”党的二十届三中全会提出：“健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制。”《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》明确要求，细化主体功能区分类。《建议》提出细化明确特殊功能区，就是结合国土空间规划编制实施，在三大类主体功能区划分的基础上，因地制宜叠加识别特殊功能区，精准制定支持政策，更好发挥这些地区的比较优势。一是保持主体功能区格局总体稳定。现行城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局充分考虑了各地区自然禀赋条件、资源环境承载能力和国家发展战略布局，细化明确特殊功能区，不是对主体功能区格局的大调整，而是在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，对个别地区承载功能和发展定位的局部优化。二是明确特殊功能区的类型和用途管制规则。在三大类主体功能区的基础上，基于边境地区发展、能源资源开发、文化和自然遗产保护、海洋经济发展等需要，叠加确定边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区、海洋空间重点优化区等，明确各类特殊功能区的空间范围，纳入国土空间规划管理，建立与之相适应的用途管制规则。三是制定特殊功能区差异化开发保护政策。对边境地区，加强城镇化、基础设施、特色产业发展的土地和投资政策支持，推动产业和人口适当集聚。对能源资源富集区，统筹规划矿产资源勘探开发布局，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠地区发展新能源，支持能源资源就地转化利用。在历史文化资源富集区，健全文化遗产保护制度，划定历史文化保护线，支持文化和旅游产业发展，促进文化遗产整体保护和活化利用。对海洋空间重点优化区，健全陆海协同的用地用海政策，有效保护典型海洋生态系统，强化海洋资源保护和高效利用，引导海洋产业优化布局。

《建议》提出：“实行统筹存量和增量综合供地。”这是加强建设用地总量管控，倒逼土地利用方式从粗放扩张向集约高效转变，促进经济结构优化和发展动能转换，推动高质量发展的重大举措。

第一，落实最严格的节约用地制度，必须统筹好存量和增量用地。实行最严格的节约用地制度，是基于我国人多地少基本国情，保障国家长远发展和根本利益的战略抉择。在推进新型工业化、新型城镇化的过程中，我国建设用地增加总体上与经济社会发展需求相适应，但对其必须加以严格约束，防止无序扩张，挤占耕地和生态空间。近年来，通过完善闲置存量土地处置政策，大力促进存量土地盘活，有效缓解了新增建设用地压力。“十四五”以来，全国累计盘活闲置土地500多万亩。《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》对新增建设用地总量实行从严管控，“十四五”、“十五五”、“十六五”时期新增建设用地控制规模逐步递减。全面落实最严格的节约用地制度，必须统筹好存量和增量用地，加快转变土地利用方式，提高土地利用效率，以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长。

第二，推进以人为本的新型城镇化，必须统筹好存量和增量用地。2024年，我国常住人口城镇化率达到67%。“十四五”时期城镇化率年均增速较“十三五”时期平均增速有所回落，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。与此同时，城市发展正在从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我国城镇建设用地规模已经很大，但供需结构错配的问题比较突出，特别是一些城市公共服务设施用地不足。推进以人为本的新型城镇化，必须做优增量用地、盘活存量用地，优化城市生产、生活、生态用地结构，改善交通、教育、医疗等公共服务设施，提升市民生活品质。

第三，推动产业转型升级，必须统筹好存量和增量用地。近年来，随着产业变革、市场变化等，一些地区传统企业关停退出，造成土地、厂房闲置。一些地区在改革开放早期形成的村镇工业园区，城与村、厂与居混杂分布，推动产业转型升级等迫切要求对存量用地重新进行规划利用。近年来，自然资源部在全国开展低效用地再开发试点，健全国土空间规划、土地收储、土地供应等政策，支持试点城市实施低效用地再开发。截至2025年4月，43个试点城市累计认定低效用地19.38万宗、320.18万亩，实施再开发5.05万宗、170.47万亩，土地利用效率效益明显提高，特别是产业园区的低效用地再开发，有力促进了产业焕新升级。推动产业转型升级，必须从区域产业发展全局出发，合理配置新增用地，着力盘活存量用地，为新产业新业态提供空间保障。

“十五五”时期，实行统筹存量和增量综合供地，必须坚持严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率的导向，健全政策体系，大幅提高建设用地集约化利用水平。一是实施建设用地总量管控。强化国土空间规划刚性约束，在规划期内分阶段严格控制新增建设规模，形成存量优先利用、增量提质增效的空间开发导向。二是优化年度土地利用计划管理。发挥国土空间规划基础性作用，统筹协调各类开发保护建设活动空间保障，坚持项目跟着规划走、要素跟着项目走。优化计划配置方式，着力提高精准性，新增建设用地优先支持重大项目，鼓励其他项目更多使用存量用地。三是完善土地供应模式和收储机制。结合不同类型产业用地生命周期特点，推广“弹性出让+混合用地”等供应模式。构建“政府主导+市场化参与”收购储备体系，在城市层面统筹存量和增量用地布局，平衡好各方利益关系。四是引导存量土地流转和再开发。推动建设用地二级市场建设，促进建设用地使用权流转。完善详细规划管控规则，推动土地用途合理转换，健全财政金融支持政策，促进低效用地再开发。

《建议》提出：“加快城市群一体化和都市圈同城化”。这是适应城镇化发展趋势、深入推进新型城镇化的必然要求，是促进大中小城市和小城镇协调发展的关键依托，也是增强经济发展动能、推动高质量发展的重要途径。

城市群是城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式，是人口大国城镇化的主要空间载体，也是我国新型城镇化的主体形态。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。党的二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。加快城市群一体化和都市圈同城化是落实党的二十大部署的关键举措，也是新时期优化城镇化发展格局的内在要求。

经过多年努力，我国19个城市群常住人口占全国人口比重提升至75%左右，一批现代化都市圈有序培育、初具形态。同时，我国城市群一体化和都市圈同城化仍面临一些突出问题。突出表现在：部分超大特大城市功能过度集聚、中心城区人口密度偏高，大中城市功能不完善，小城市及县城集聚产业和人口能力不足；城市群一体化和都市圈同城化机制仍待健全，产业协作、生态环境、公共服务等领域的利益共享和成本共担机制尚不完善，规划统一编制、土地统一管理等体制机制尚未建立。这些问题都需在“十五五”时期着力解决。

促进城市群一体化发展，需要推动城市间差异化定位、合理化布局，健全一体化发展机制，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。一是加快基础设施互联互通，协同完善交通、物流、电力、油气、通信、水利等基础设施网络。二是促进产业和创新协作，引导城市科学布局主导产业，形成科学分工、错位互补的产业一体化发展格局，构建协同创新共同体。三是推动统一市场建设，促进规则统一、标准互认、监管一体、市场设施联通和要素自由流动。四是推动公共服务共建共享，促进教育和医疗卫生等资源均衡布局，构建公共卫生和重大传染病联防联控体系。五是推动生态环境共保共治，完善横向生态保护补偿机制，开展环境协同监测和联合执法。

都市圈同城化的方向是引导城市群内中心城市更好发挥辐射带动作用，与周边城市(镇)协同发展，重点在共同建设通勤圈、产业圈、生活圈这3个圈。一是建设便捷高效的通勤圈。以互联互通为导向，推动轨道交通“一张网”运营管理，有序发展市域(郊)铁路，加快打通城际“断头路”、拓宽“瓶颈路”，有序推动城际公路市政化、城际客运公交化。二是构建梯次配套的产业圈。以分工协作为导向，强化城市间专业化分工，推动开展“总部+基地”、“研发+生产”、“生产+服务”等协作，引导形成都市圈中心至外围梯次分布、链式配套、紧密协作的产业格局。三是形成便利共享的生活圈。以便利可及为导向，推动公共服务均衡普惠，加快社会保障接轨衔接，推动政务服务联通互认，统筹新建大型公共服务设施布局。

为切实推进上述举措落实，还需要建立健全多层次常态化协调推进机制，加强规划编制实施、市场监管执法、资源开放共享等方面的协同，开展行政区与经济区适度分离改革，建立跨行政区利益共享和成本共担机制，促进资源整合和高效运营，形成推进城市群一体化和都市圈同城化的合力。