《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（61-65）

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。

为帮助广大党员、干部、群众深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，中央有关部门组织编写了《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》一书。本书全文收录全会《建议》和有关领导同志的重要文章，着重对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的108个问题进行了解答和阐释，是学习领会全会精神的权威辅导材料。

《建议》提出：“着力解决结构性就业矛盾。”这项举措明确了“十五五”时期就业工作的重要着力点，对新形势下促进高质量充分就业具有重要意义。

就业是永恒的课题，也是世界性难题。我国人口已由增量发展转向减量发展阶段，但基数依然庞大，就业工作始终面临重大考验。与此同时，人力资源供需不匹配这一结构性就业矛盾，成为当前和今后一个时期我国就业领域的主要矛盾。其突出表现是“求职难”和“招工难”并存，“有人没活干、有活没人干”。促进高质量充分就业，必须完善人力资源供需匹配机制，下大气力解决结构性就业矛盾。结构性就业矛盾如果解决好了，不仅可以最大限度利用就业机会，显著减轻稳就业的压力，而且可以最大限度发挥人力资源丰富的优势，对高质量发展起到积极推动作用。为此，需要着重抓好以下3个方面工作。

第一，加快塑造现代化人力资源。这是解决结构性就业矛盾的关键所在。当前，新一轮科技革命和产业变革加速突破，各种新产业、新业态、新职业大量兴起，蕴藏着巨大的就业增长潜力。然而，我国人力资源开发和供给还不能有效适应经济社会发展变化，一些高校和中职学校学科专业设置不合理、调整不及时、教学质量不高，在一定程度上存在“需要的培养不出来，培养出来的不需要”的现象。一些新职业的求人倍率(人力资源市场需求人数与求职人数之比)一直在3以上，相关人才短缺较为严重。为此，需要科学研判人力资源发展趋势，统筹抓好教育、培训和就业，增强人力资源开发的前瞻性、针对性、有效性，加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源。主动对接科技发展和国家战略需求，动态调整高等教育学科专业设置和资源结构布局，提高高等教育供给与人才需求的匹配度。加快发展现代职业教育，提升职业学校办学能力，推进职普融通、产教融合、科教融汇，培养更多高质量技术技能人才。健全终身职业技能培训制度，建立完善国家资历框架，为劳动者提高就业创业能力和职业转换能力创造良好条件。

第二，强化择业和用人观念引导。这是解决结构性就业矛盾的现实需要。当前，一些求职者特别是高校毕业生在择业观念上还存在一定偏差，“考公、考编、考研”、“进体制、进国企、进大厂”、“求稳定、求高薪、求舒适”等倾向较为明显。这大大缩小了求职者的择业空间，不利于其顺利就业，既造成就业机会浪费，也造成人力资源浪费。为此，需要加强宣传教育，促进学校、家庭、社会联动，引导全社会牢固树立正确就业观，营造“职业无贵贱，劳动受尊重”、“三百六十行，行行出状元”、“基层就业，同样出彩”等有利于就业创业的良好舆论氛围和包容社会环境，以择业新观念打开就业新天地。同时，也要推动相关用人单位扭转“唯名校”、“唯学历”等错误的选人用人观，不拘一格选用人才，“英雄不问出处”。

第三，完善就业支持和公共服务体系。这是解决结构性就业矛盾的重要抓手。当前，一些地方和部门对就业的支持力度还有待加大，就业公共服务仍有短板，尤其是人力资源供求双方对接不够顺畅和充分，影响匹配效率。为此，需要聚焦高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体，完善就业支持体系，加强分类精准施策，确保就业基本盘稳定。积极打造覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位就业公共服务体系，提高就业公共服务可及性和均等化、专业化水平。健全统一规范的人力资源市场体系，营造公平有序就业环境，加强对求职欺诈等乱象的整治，提高人力资源供求双方匹配质效，促进人岗相适、用人所长、人尽其才。

《建议》提出：“推动形成橄榄型分配格局。”这一部署为完善收入分配制度指明了前进方向，对于落实共享发展理念、扎实推进共同富裕、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民具有重大意义。

橄榄型分配格局是中等收入群体占主体的分配格局，有利于人民共享改革发展成果、创造高品质生活，有利于减少社会矛盾纠纷、促进社会和谐稳定，也有利于提振消费、扩大内需、推动经济持续健康发展。党的十八大以来，我国分配格局不断优化，中等收入群体规模持续扩大。习近平主席在2022年亚太经合组织工商领导人峰会上提出，“我们将坚持以人民为中心，继续提高人民生活水平，使中等收入群体在未来15年超过8亿”。这一重要宣示，表达了我们党在发展中保障和改善民生的坚定决心，明确了形成橄榄型分配格局的任务书和时间表，对做好收入分配等相关工作具有重要指导意义。“十五五”时期，要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，在高质量发展中不断做大和分好社会财富，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，合理调节过高收入，取缔非法收入，朝着“中间大、两头小”的橄榄型分配格局积极迈进。

第一，健全初次分配机制。推动形成橄榄型分配格局，需要发挥好初次分配的基础性作用，充分调动各方面积极性。要完善要素市场化配置体制机制，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等各类生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，促进多劳者多得、技高者多得、创新者多得，推动更多城乡居民迈入中等收入行列。促进高质量充分就业，完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导，提高劳动报酬在初次分配中的比重。完善知识价值导向分配机制，深化高校、科研院所收入分配改革，推动企业建立健全基于岗位价值、能力素质、创新创造、业绩贡献的技能人才薪酬分配制度，构建数据要素收益分配机制，增加知识、技术和数据等要素收入。拓宽财产性收入渠道，增加城乡居民住房、农村土地、金融资产等各类财产性收入。

第二，加强再分配调节。推动形成橄榄型分配格局，需要发挥好再分配的保障性作用，合理调节并逐步缩小城乡、区域、行业、人群收入差距。要优化税制结构，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，落实好个人所得税专项附加扣除政策。完善养老、医疗保障体系，逐步缩小职工与居民、城市与农村的筹资和保障待遇差距，增强社会保障的“收入分配调节器”功能。健全社会救助体系，关心关爱困难、弱势群体。完善财政转移支付体系，优化转移支付结构，缩小区域人均财政支出差距。

第三，促进和规范公益慈善事业发展。推动形成橄榄型分配格局，需要发挥好第三次分配的补充性作用，鼓励高收入人群和企业更多回报社会。要完善慈善领域制度，探索慈善有效实现形式，培育和规范发展慈善组织，强化对慈善活动的监督管理，引导好、守护好每一份爱心善意。

第四，规范收入分配秩序和财富积累机制。推动形成橄榄型分配格局，还需要发挥好良好收入分配秩序和合理财富积累机制的导向性和约束性作用。要大力支持勤劳致富、创新致富、合法致富，引导人们通过努力奋斗和合法渠道创造幸福生活，防止不劳而获、坐享其成，打击违法乱纪、非法获利。允许一部分人依靠创新创造创业先富起来，同时强调先富带后富促共富，引导先富人群积极履行社会责任，为扎实推进全体人民共同富裕作出应有贡献。

培养什么人、怎样培养人、为谁培养人是教育的根本问题，也是建设教育强国的核心课题。《建议》提出：“实施新时代立德树人工程”。这一部署对于培养一代又一代德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，培养一代又一代在社会主义现代化建设中可堪大用、能担重任的栋梁之才，确保党的事业和社会主义现代化建设后继有人具有重要意义。

第一，加强党对教育工作的全面领导。这是办好教育的根本保证。需要不断完善党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制，充分发挥党委教育工作领导小组作用。坚持和完善高校党委领导下的校长负责制，强化党委领导作用，切实履行管党治党、办学治校主体责任，保证高校始终成为培养社会主义建设者和接班人的坚强阵地。坚持分类指导、分步实施的原则，全面推进中小学校实施党组织领导的校长负责制，确保党的教育方针和党中央决策部署在中小学校得到贯彻落实。加强民办学校和中外合作办学党的建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，确保正确的育人导向。

第二，锻造好落实立德树人根本任务的关键课程。聚焦用习近平新时代中国特色社会主义思想铸魂育人，坚持思政课建设与党的创新理论武装同步推进，加快构建以习近平新时代中国特色社会主义思想为核心内容的课程教材体系。开好讲好“习近平新时代中国特色社会主义思想概论”课，系统完善中小学思政课课程标准，整体优化设计高校思政课课程方案，推进大中小学思政课一体化改革创新，不断增强思政课的针对性和吸引力，充分展现党的创新理论直抵人心的力量。办好思政课关键在教师。要配齐思政课教师和思政工作队伍，切实提高教师综合素质，建设一支政治强、情怀深、思维新、视野广、自律严、人格正的思政课教师队伍。

第三，拓展实践育人和网络育人重要阵地。统筹推动价值引领、实践体验与环境营造，探索课上课下协同、校内校外一体、线上线下融合的育人机制。组织学生体验感悟新时代的生动实践和伟大成就，增加实践教学比重，支持学生参加红色研学之旅，充分发挥红色资源育人功能，促进思政课堂和社会课堂有效融合。网络已成为广大青少年学习生活的重要空间。要提高网络育人能力，推动思想政治工作传统优势与信息技术高度融合，加强青少年学生网络安全意识、文明素养、行为习惯等教育，塑造有利于青少年健康成长的网络空间和育人生态。

第四，促进学生健康成长、全面发展。深入实施素质教育，健全德智体美劳全面培养体系，强化科技教育和人文教育协同，加强体育、美育和劳动教育。全面落实健康第一教育理念，实施学生体质强健计划，引导学生养成良好锻炼习惯和健康生活方式，有效控制近视率、肥胖率。推进学校美育浸润行动，促进学生形成艺术爱好、增强艺术素养，全面提升学生感受美、表现美、鉴赏美、创造美的能力。实施劳动习惯养成计划，引导学生崇尚劳动、尊重劳动，提升学生动手实践能力、解决复杂问题能力和社会适应能力。全面普及心理健康教育，建立全国学生心理健康监测预警系统，分学段完善服务工作机制，培养学生积极乐观的心理品质。

第五，完善教育评价体系。教育评价事关教育发展方向，事关立德树人根本任务落实。推动各级党委和政府树立正确政绩观，树立科学的教育评价导向，防止和纠正“分数至上”等偏差。坚持把立德树人成效作为评价学校的根本标准，坚决克服重分数轻素质等片面办学行为，促进学生身心健康、全面发展。坚持把师德师风作为评价教师的第一标准，弘扬教育家精神，引导广大教师践行教书育人使命。有序推进中考改革，深化高考综合改革，构建引导学生德智体美劳全面发展的考试或考核内容体系。

《建议》提出：“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制”。这一部署对于促进教育公平、顺应人口发展趋势、促进人口高质量发展具有重要意义。

人口是教育资源配置的重要依据。当前和今后一个时期，我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征，学龄人口呈现“梯次变动、错位达峰、区域分化”的特点，构成了教育强国建设的基本人口背景，决定着教育资源需求的时空结构。到2035年建成教育强国，必须深入研判人口规模结构变化对教育提出的新要求新挑战，坚持立足当前和着眼长远相结合，坚持保障供给和避免错配相结合，坚持宏观引导和因地制宜相结合，坚持聚焦重点和优化机制相结合，建立适应新型城镇化发展和区域学龄人口变化趋势的各学段学校布局动态优化机制，持续提高教育公共服务质量和水平，加快缩小教育的城乡、区域、校际、群体差距，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，更好满足群众对“上好学”的需要。

第一，优化城乡基础教育资源布局。建立基础教育各学段学龄人口变化监测预警制度，合理优化城乡中小学和幼儿园布局，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给。推动基础教育扩优提质，挖潜扩容增加现有优质中小学校、公办幼儿园学位供给，将城镇基础薄弱学校和乡村中小学纳入优质学校集团化办学或托管帮扶。逐步实现义务教育学校标准化建设全覆盖，提升寄宿制学校办学条件和管理水平，办好必要的乡村小规模学校。扩大普通高中办学资源，新建改扩建优质普通高中，重点改善县域普通高中基本办学条件。办好特殊教育、专门教育，健全留守儿童关爱体系和工作机制。

第二，加强跨学段动态调整和余缺调配。教育资源调配必须统筹考虑不同学段波峰前的较大压力和波峰后的相对缓解，通过资源贯通衔接提高使用效益。要推动地方加强近期和中长期教育资源统筹配置，全面打通县域内小学和初中校舍资源共享途径，因地制宜支持有条件的义务教育学校和普通高中就近共享校舍。对于新建义务教育学校，鼓励探索按照普通高中有关标准建设，为学龄人口变化后优化调整预留空间。

第三，稳妥推进基础教育管理体制改革。教育资源统筹调配需要相应的管理体制机制作保障。要建立“市县结合”的基础教育管理体制，支持有条件的地区加大基础教育市级统筹力度，以地级市为单位编制基础教育学校发展规划。统筹普通高中和中等职业学校教育资源，推进市域内高中阶段学校多样化发展。

第四，优化教师管理和资源配置。教师是最重要的教育资源，也是教育资源统筹调配的重点和难点。要优化各级各类学校师生配比，统筹做好寄宿制学校、公办幼儿园教职工编制配备。优化中小学教师“县管校聘”管理机制，加大中小学教职工编制统筹配置和调整力度，引导一批符合条件的教师跨学科跨学段任教。强化教师工资待遇保障，优化教师工资结构，落实完善乡村教师生活补助政策，加大关心关爱教师力度。

第五，优化高等教育资源供给。未来几年，高等教育学龄人口仍处于上升期，要努力满足国家战略、人民群众对于高等教育特别是优质高等教育的需求。要扩大资源总量，通过现有高校改扩建挖潜扩容、新设置高校等多种方式加大学位供给力度，支持高校改善学生宿舍等办学条件。加大优质资源供给，通过统筹适度扩大“双一流”建设范围，支持布局新型研究型大学和高水平中外合作办学等多种方式，有序增加优质本科教育招生规模。优化人才培养结构，逐步提高理工农医类人才比例，扩大研究生培养规模，稳步提高博士研究生占比，大力发展专业学位研究生教育，着力培养拔尖创新人才。

职业伤害保障是新就业形态人员最基本、最迫切的一项需求。《建议》提出：“建立健全职业伤害保障制度。”这是以习近平同志为核心的党中央为健全新就业形态人员社保制度作出的重要部署，是维护新就业形态人员劳动权益的重要举措。

建立健全职业伤害保障制度，是解决新就业形态人员职业伤害问题的现实需要。近年来，随着线上经济等新业态快速发展，以新就业形态为代表的灵活就业人员规模不断扩大。2023年第九次全国职工队伍状况调查显示，我国新就业形态人员已达8400万人，占职工总数的21%。一些新就业形态人员特别是外卖骑手在执行平台订单任务期间，易受到意外伤害。由于缺少稳定的劳动关系，相关人员难以直接参加工伤保险，其职业伤害主要通过平台企业购买意外商业险来解决，存在平台企业之间和行业之间保障力度差异较大、保障水平总体偏低等问题。这需要政府加强规范引导，在工伤保险制度大框架下，创新职业伤害保障模式，建立健全职业伤害保障制度。

建立健全职业伤害保障制度，已经具备相应的政策条件和实践基础。新就业形态人员的职业伤害保障问题，一直是党和政府关注的焦点。2022年7月，人力资源社会保障部等在北京、上海、江苏、广东、海南、重庆、四川7个省(直辖市)，选择部分规模较大的出行、外卖、即时配送、同城货运平台企业，开展新就业形态人员职业伤害保障试点，取得阶段性成效。截至2025年6月，在试点区域内，职业伤害保障制度累计为超过1200万新就业形态人员系牢了“安全带”，兜牢了从业人员安全保障底线，实现新就业形态人员、平台企业双受益。试点突破户籍限制，通过实施按单计费缴费、委托业务办理、与平台企业信息系统“总对总”对接等做法，建立适应就业方式变化和平台企业跨区域经营、线上化管理特点的经办服务模式，实现试点对象应保尽保的预期目标。通过试点，参保缴费、保障情形、待遇支付、基金管理等基本政策进一步完善，基金监督、经办管理等机制措施日渐成熟，有力保障了制度平稳、规范运行。这些都为建立健全新就业形态人员职业伤害保障制度积累了实践经验、探索了可行路径。

建立健全职业伤害保障制度，需要从扩区域、增企业、拓行业、强保障等方面综合施策。2025年4月，人力资源社会保障部会同有关部门联合印发《关于扩大新就业形态人员职业伤害保障试点的通知》，明确在扩大试点的基础上，逐步在全国范围内建立实施职业伤害保障制度。一是分步扩大试点范围。用3年左右的时间，从扩容省份、新增企业、拓宽行业3个维度分步骤、渐进式推进职业伤害保障试点扩围工作。2025年7月，试点扩围工作正式启动，已将天津等10个省(自治区、直辖市)和滴滴出行、顺丰同城等规模较大的平台企业纳入试点范围。2026年，将试点扩大到所有省份，并将出行、即时配送和同城货运3个行业的平台企业总体纳入。2027年，在深入研究论证的基础上，探索将职业伤害风险较大、劳动管理强度较高的其他行业平台企业纳入职业伤害保障试点范围。此后逐步巩固完善，直至全面建立相应制度。二是完善政策标准。按照“以支定收、收支平衡”原则，优化缴费政策，完善缴费基准额和基准额浮动机制。完善生活保障费、一次性伤残补助金等待遇支付政策。三是提升管理服务。健全人力资源社会保障部门、商业保险机构工作协同机制，推动职业伤害确认、劳动能力鉴定、待遇核定发放“三件事”集约为群众视角的“一件事”办理，提高经办服务效率和服务体验。加强基金管理和运行监测，促进基金收支平衡和制度可持续发展。四是强化主体责任。强化平台企业事故预防的主体责任，加强对新就业形态人员的安全培训。积极开展职业伤害预防，提高新就业形态人员安全意识，从源头上减少事故等伤害发生。