《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（71-75）

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。

为帮助广大党员、干部、群众深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，中央有关部门组织编写了《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》一书。本书全文收录全会《建议》和有关领导同志的重要文章，着重对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的108个问题进行了解答和阐释，是学习领会全会精神的权威辅导材料。

习近平总书记强调，推进健康中国建设，要高度重视打基础、强基层的工作。当前，我国医疗卫生服务体系最大的短板仍然在基层，直接表现为人才队伍薄弱、设备配备和支撑保障不足、功能定位未充分落地、发展不均衡等，一定程度上使大量患者涌向三级医院，加剧医疗资源供需失衡，增加群众医疗费用负担，影响群众看病就医感受和分级诊疗的推进。《建议》提出：“实施医疗卫生强基工程”。这是落实习近平总书记重要指示精神，推进分级诊疗、满足群众家门口看病就医需求的重要措施，是我们党坚持以人民为中心的发展思想、坚定不移推进共同富裕的重要体现。

“十五五”时期，实施医疗卫生强基工程，要重点围绕强基层、固基础、保基本，织牢基层网底，改善基础服务条件，优化保障基本服务，补齐薄弱地区、薄弱专业等短板，推进乡镇卫生院、社区卫生服务中心达到服务能力标准的比例稳定在95%以上，推动乡村医生向执业(助理)医师转化，不断提升人民群众在“家门口”解决常见病多发病诊治的便利性，县级及以下医疗卫生机构服务量占比持续提高，基本实现习近平总书记提出的“一般病在市县解决，日常疾病在基层解决”目标。

第一，持续完善基层医疗卫生服务体系。推进紧密型城市医疗集团建设试点提质扩面，构建“以市带区、区社一体”协作模式。到2027年底，基本实现县和县级市紧密型县域医共体全覆盖。发挥县区医院牵头带动作用，重点推进医学影像、心电诊断、医学检验、消毒供应、药品供应和药学服务等方面资源共享，推动实现在乡村或社区医疗卫生机构分布式检查、在县区医院集中式诊断、检查检验结果互认，推进中医、口腔、老年、慢性病、急诊急救、公共卫生、药学等服务广泛覆盖、提档升级。结合人口增减变化趋势优化调整基层医疗卫生机构布局，每个县区逐步组建并强化1支背囊化医疗应急小分队，畅通急救服务绿色通道，持续推进符合条件的村卫生室纳入医保定点管理，推进医疗服务全覆盖。

第二，持续巩固提升基础医疗服务和设施水平。发挥国家医学中心和区域医疗中心辐射带动作用，加强三级医院帮扶二级医院、二级医院帮扶一级医院和基层机构，推动以人员为重点的资源下沉，同步实施服务、技术、管理下沉基层。全面建立国家、省、市、县、乡五级巡回医疗制度，实现常态化巡回医疗在资源薄弱县全覆盖。进一步推进全民健康数智化建设，推进基层医疗卫生机构与二三级医疗机构电子病历、电子健康档案等互通共享，建立居民连续用药记录管理机制，推进居民电子健康档案应用安全有序向个人开放，探索医学人工智能辅助诊疗基层应用，提高基层服务能力和水平条件。持续开展病房改造提升、医疗设备更新等工作，提升基层医疗卫生机构设备设施及其数智化水平，改善看病就诊条件和效果。

第三，持续提升基本公共卫生服务和基本医疗服务水平。优化基本公共卫生服务项目，充实内容，量化频次。加强基层慢性病多病共防共管和医防融合。持续推进家庭医生签约服务高质量发展，不断提高签约服务群众满意度。按程序动态调整医疗服务价格，完善不同层级医疗卫生机构差别化支付政策，支付比例向基层医疗卫生机构明显倾斜，支持县域医共体持续完善薪酬分配政策。持续加强县级医疗机构学科建设，推进胸痛、卒中、创伤、危重孕产妇救治、危重新生儿和儿童救治等急诊急救中心建设，提升儿科、精神卫生、急救、全科、中医、感染、白内障手术、血液透析、病理、康复等服务。加强医防管交叉复合型战略人才培养。健全紧密型医共体成员单位人才双向流动机制，推进县管乡用、乡聘村用。继续实施农村订单定向医学生培养、全科医生特岗计划、大学生乡村医生专项计划等，落实编制保障等政策。

习近平总书记在2016年全国卫生与健康大会上强调推进“公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务”，为发展防治康管全链条服务提供了根本遵循。《建议》提出：“发展防治康管全链条服务。”这是落实习近平总书记重要指示精神的具体行动，是推动健康服务供给侧结构性改革的系统性安排，也是更好满足群众看病就医需求的一项重要举措。

当前，随着我国经济社会持续发展，我国居民疾病谱不断变化，我国心血管病患者达到3.3亿，慢性病死亡人数占总死亡数的比例超过80%，60岁及以上老年人慢性病患病率超过78%。以癌症、心脑血管疾病、慢性呼吸系统疾病、糖尿病四大疾病为代表的重大慢性病，已经成为威胁我国居民健康的最主要疾病，2024年30—70岁重大慢性病患病人群过早死亡率达到14.3%。近年来，我国慢性病综合防治工作取得了长足进步，但在预防、早筛早诊早治、康复期服务、日常健康管理与促进等环节还存在不系统不全面的现象，这既是群众防病看病的痛点，也是减少我国居民过早死亡、提高健康预期寿命的制约因素。

发展防治康管全链条服务，是指推进全体人民享有所需要的、有质量的、可负担的、连续性的预防、治疗、康复、健康管理与促进服务，重点是强化医防协同、医防融合和社会共治，推动防治康管资源从“碎片化”到“一体化”，构建“院前健康管理、院中诊断治疗、院后保健康复”的全过程健康服务模式，推进对疾病发生发展全过程的连续性管理干预，推动实现早防早诊早治早康复。

一方面，需要打通预防、治疗、康复、健康管理与促进服务全链条。以心脑血管疾病、癌症、糖尿病、慢性呼吸系统疾病等重大慢性病防治为切入点，深入实施健康生活方式行动，大力开展健康体重管理年活动，逐步降低儿童和成人肥胖率，倡导身心健康，发挥医务人员健康教育指导作用，加强高血压、高血糖、血脂异常等重点人群生活方式指导，努力减缓慢性病上升趋势，有效控制慢性病发生发展。加强防病治病各环节信息互通共享，推动不同医疗机构之间、卫生健康和医疗保障、药品监管等不同部门之间数据信息联通，持续推进检查检验结果互认和就诊等信息共享。探索在医疗机构设置健康管理中心和疾病管理中心，推进预防端精准干预、治疗端多学科协作、康复端接续性服务、出院后日常管理端长期随访的健康服务模式。加大防治康管全链条基本医保、商业健康保险支持保障力度，推进以健康为中心的服务支付机制，充分发挥各级医疗机构和基层社区、单位等作用，健全早筛早诊早治体系，强化多病同防同治同管。加强卫生健康、宣传、发展改革、教育、民政、财政、医保、中医药、疾控、药监等多部门协同，调动各方资源形成促进健康合力。

另一方面，需要系统性整合急性期治疗医院、恢复期康复机构、基层医疗卫生机构等不同机构承担的防治服务，提高不同医疗卫生机构健康服务连续性，推进空间整合、服务贯通、信息联通、人力协同。发挥紧密型医联体作用，以不同医院之间、同一医院不同诊室之间医疗服务顺畅接续为目标，加强协同合作，完善首诊负责制和院间转诊机制，建立门诊“一站式”服务中心和院间转诊服务平台，开展全科专科联合门诊、住院一体化管理，施行上级医院向基层下沉门诊号源、预留床位等，建立重大急性疾病防治一体化服务和救治绿色通道，最大程度减少患者个人奔波求医的不方便，推动主要通过医疗机构间或院内不同科室间合作实现患者在不同医院之间、同一医院不同诊室之间的转诊。同步完善转诊医保支付政策衔接，促进双向转诊有序开展。发挥基层医疗卫生机构和家庭医生签约日常健康管理、出院后健康随访等作用，最大程度提供全方位全周期服务，降低疾病发生发展和致残死亡风险，促进早期康复，努力保障群众生命健康。

《建议》提出：“发展医育、医养结合服务。”这是基于当前和今后一个时期我国人口少子化、老龄化形势作出的针对性部署。

发展医育、医养结合服务是指在一定区域内，医疗机构充分利用专业技术优势，与托育或养老机构形成紧密的业务指导和签约服务关系，或者医疗机构直接办托育机构、医养结合机构，实现医疗托育、医疗养老融合发展，并带动区域内相关服务协同发展。目前，北京、河北、安徽、湖北、浙江等地探索开办更加紧密的医育、医养联合体，呈现出较好的社会效益，成为进一步整合资源、优化和扩大服务供给，促进托育、养老服务高质量发展的有效途径之一。

“十五五”时期是提升托育、养老服务质量的关键时期，可以从以下几个方面把握好发展医育、医养结合服务的路径和措施，确保相关工作有序开展。

第一，加强支持措施的部门协同，多渠道扩大有效供给。加强发展改革、财政、教育、民政、住房城乡建设、卫生健康、医保、中医药、疾控、药监等部门协同配合，加强统筹规划、组织协调，完善支持性政策措施，形成工作合力。在市县区域内持续发展普惠性医育、医养结合服务，不断满足居民基础性、兜底性服务需求。探索通过公建民营、民办公助等方式吸引社会资本，优化资源配置，发挥好政府和市场两方面的积极作用。

第二，组建多方参与的协作服务网络。推动区域内不同医疗卫生机构作为成员单位，加强资源共享、业务协作，构建上下贯通、高效协同的服务网络。其中，疾控机构指导托育、养老机构建立疾病预防控制制度，加强传染病防控和应急处置宣传培训。妇幼保健机构加强托育机构婴幼儿常见病、多发病防控措施宣传，定期开展巡诊巡查，为儿童提供全面系统的健康服务。中医医院推广中医药适宜技术，提供中医药健康服务。二级以上医疗机构发挥技术支撑作用，承担急危重症救治、转诊等服务。基层医疗卫生机构发挥日常健康指导作用，承担慢性病管理、转诊衔接、医疗康复护理等职责。托育机构、养老机构根据相关标准规范开展服务。

第三，建立责任明晰的运行管理机制。根据当地实际和工作需要，可探索组建紧密型联合体、相对独立的业务协作网等，以不同形式开展医育、医养结合服务。根据不同组建形式，明确责任分工，细化牵头单位、成员单位权责清单，探索适宜的运行管理机制。医疗机构直接举办托育或养老机构的，按照隶属关系加强运行管理，确保服务良好、运行安全。

第四，与医联体建设共同推进。发挥医联体医疗资源优势，将医育、医养结合服务与医联体建设共同推进，建立上级医院医生、护士定期到有关机构下沉服务机制，畅通信息沟通渠道，做好成员单位之间的疑难会诊、上门巡诊、健康管理、业务交流、人员培训等工作，做好医疗与托育、养老服务的有序衔接，为儿童、老人提供优质安全高效健康服务。

第五，筑牢服务安全底线。健全多部门协调联动机制，规范各部门的监管职责、监管形式和监管频次等，形成全流程监管合力。依法对实体运行的医育、医养结合机构实行行政审批或备案，建立健全信息公示、质量评估制度，把好入门关和服务关。

《建议》提出：“扩大康复护理、安宁疗护服务供给。”这是基于我国人口老龄化进程加快所出现的老年健康保障需求增长作出的决策部署，是推进医疗服务体系结构性变革、回应民生关切、体现社会文明程度的战略举措。

当前，我国老年康复护理、安宁疗护需求迫切。截至2024年底，我国60岁及以上老年人口达3.1亿。老年人大多带病生存、多病共存，截至2024年，我国失能老年人约3500万，失智老年人约1500万。老龄慢性病人群医疗服务需求更加多样化、复杂化，叠加家庭单元变小、家庭照护功能弱化，老年康复护理、疾病终末期患者医疗照护等问题已经成为社会性问题。近年来，我国相继出台促进老年护理、康复护理、安宁疗护等一系列政策，着力加快推进相关服务发展。但与群众大量刚性需求、多元化需求相比，康复护理、安宁疗护服务发展相对滞后，床位数量少、主要集中在大中城市，供给不足且分布不平衡问题比较突出；覆盖机构、社区、居家的相关服务供给仍不足；从业人员数量不足，服务能力仍有待提高，服务模式较单一，康复护理和安宁疗护服务价格较低、难以支持运行成本等。为此，必须加快扩大老年人康复护理，加强功能康复、长期护理等服务，缓解家庭照护精力和经济困境；加快扩大疾病终末期患者的安宁疗护服务供给，提供身体、心理、社会及精神层面照护服务，减轻痛苦、提升生命生存质量。

“十五五”期间，要从促进老年健康、维护社会和谐稳定的高度，多措并举扩大康复护理、安宁疗护服务供给，推动做好以下工作。

第一，全面加强多层次多样化康复护理、安宁疗护服务体系建设。大力加强医疗机构康复护理、安宁疗护服务能力建设，多渠道增加普惠性服务床位数量，加强社会资本利用，适度发展个性化服务。指导地方对部分自身功能定位不能满足当地群众健康需求、病床使用率低或运营存在困难的一、二级医院进行功能转型，支持“一院一策”，再造为康复护理和安宁疗护机构。进一步发挥中央预算内投资引导作用，支持中西部地区、农村基层康复护理和安宁疗护机构建设。支持和引导社会力量举办规模化、连锁化的护理站、护理中心、安宁疗护中心等。

第二，全面提升康复护理、安宁疗护服务能力。加强康复护理、安宁疗护服务人员培训培养，实施老年营养、心理、康复、痴呆预防等专项行动，拓展基层医疗卫生机构康复护理、安宁疗护功能，提高老年疾病综合诊治和共病管理能力。积极发展社区和居家康复护理、安宁疗护，发展“互联网+康复”、上门医疗和家庭病床建设，为出院患者、生命终末期患者或行动不便、高龄体弱、失能失智老年人提供便捷、专业的健康服务。

第三，全面加强扩大康复护理、安宁疗护服务供给的政策支持力度。逐步加大政府对普惠性康复护理、安宁疗护机构运行保障支持。全面推行长期护理保险，完善相关服务价格和医保支付政策，推动医保支付改革支持急性期患者向康复机构转诊，推行多元支付方式，支持扩大康复护理、安宁疗护服务发展。

基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。《建议》提出：“稳步推进基本公共服务均等化。”这是增进人民福祉、提高人民生活品质的重大举措，是促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕的应有之义。

基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房、文化体育等领域的公共服务。国家在2023年出台的基本公共服务标准中，明确了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等9个领域的基本公共服务内容。党的二十大报告在党的十九届五中全会基础上，进一步明确到2035年基本公共服务实现均等化的目标要求。近年来，我国公共服务体系不断健全，基本公共服务均等化持续推进，同时还存在区域、城乡、人群间基本公共服务供给差距。“十五五”时期，必须适应新型城镇化、人口流动和老龄化、城乡和区域协调发展、新技术广泛应用等发展趋势，充分利用机遇，有效应对挑战，推动实现区域、城乡、人群间的基本公共服务制度性差距基本消除，人民群众享有更加便利可及、优质均衡的基本公共服务，为到2035年实现基本公共服务均等化奠定更加坚实的基础。

稳步推进基本公共服务均等化，应准确把握相关原则要求。一是保障人民群众基本需求。基本公共服务首先保障基本需求，针对基本服务而非所有服务。应突出政府在基本公共服务保障中的主体地位，着力保基本、补短板、兜底线。坚持尽力而为、量力而行，充分考虑经济发展状况和财政负担能力，动态调整服务范围和标准，实现保障水平与经济社会发展水平相适应。二是注重机会均等和结果相对均等。机会均等是指全体社会成员在享有基本公共服务上具有大致均等的机会。结果相对均等是指基本公共服务均等化不是简单的平均化，而是允许有合理的差异。三是坚持分类指导、系统施策。明确稳步推进基本公共服务均等化的步骤及重点，以提升中西部地区基本公共服务质量和水平为重点推进区域均等，以提升教育医疗等服务质量、优化基本公共服务布局、提高农村居民补助水平为着力点推进城乡均等，以先实现制度覆盖、再实现待遇同等为路径推进群体均等。

稳步推进基本公共服务均等化，要坚持问题导向，聚焦短板弱项，扎实推进以下重点工作。一是健全基本公共服务制度体系。完善基本公共服务范围和内容，推进区域、城乡、人群间基本公共服务制度统筹。建立各类基本公共服务均等化评价标准，制定实现基本公共服务均等化的目标、路径、措施。二是加强常住人口基本公共服务。结合户籍管理制度改革，健全以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，落实农业转移人口市民化财政支持政策，保障符合条件的外来人口与本地居民享有同等基本公共服务。优化人口持续净流出地区的服务结构，提升人口集聚地区的服务能级。三是优化基本公共服务资源配置。统筹运用各领域各层级公共资源，推进基本公共服务科学布局、均衡配置和优化整合，推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。发挥县域在城乡融合发展中的基本单元作用，以县域为重要载体推进城乡基本公共服务供给统筹。健全数据基础支撑，加强新技术应用。全面深化事业单位改革。四是加大基本公共服务保障力度。强化基本公共服务中央事权和支出责任，合理提高基本公共服务支出占财政支出比重，构建多元供给格局，完善基本公共服务均等化投入保障长效机制。