《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（76-80）

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。

为帮助广大党员、干部、群众深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，中央有关部门组织编写了《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》一书。本书全文收录全会《建议》和有关领导同志的重要文章，着重对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的108个问题进行了解答和阐释，是学习领会全会精神的权威辅导材料。

《建议》提出：“实施固体废物综合治理行动。”这是以习近平同志为核心的党中央针对解决固体废物污染环境问题作出的重大战略部署。综合治理固体废物，既能够有效减轻固体废物污染环境的压力，又可以节约和循环利用资源，缓解资源短缺的压力，是推动生态文明建设的一项标志性行动。

第一，实施固体废物综合治理行动是保障人民群众身体健康的重要举措。我国固体废物年产生量超过110亿吨。大量没有得到安全处置的固体废物，包括工业和农业固体废物、废弃电器电子产品、生活垃圾、医疗废物、危险废物等，可能污染土壤、地下水和空气，通过农作物或食物链等途径直接威胁人体健康。废弃电器电子产品中含有的铅、镉、汞等重金属，一旦进入人体将引发慢性中毒。塑料垃圾在环境中长期留存后形成微塑料，在人体累积会严重损害健康。必须综合治理固体废物，实现无害化，斩断损害人体健康的隐形杀手。

第二，实施固体废物综合治理行动是加快经济社会发展全面绿色转型的必然要求。我国工业固体废物综合利用率为60%左右，建筑垃圾利用率仅为40%。从存量上看，由于固体废物资源化循环利用不畅通、不充分，导致历年全国累积堆存工业固体废物量超过330亿吨，占地超过3500平方公里。从增量上看，截至2025年6月底，我国新能源汽车保有量3689万辆，电动自行车约3.8亿辆，光伏装机容量11亿千瓦，风电装机容量5.7亿千瓦。退役动力电池、光伏组件和风电机组叶片等“新三样”固体废物资源化利用压力越来越大。必须综合治理固体废物，实现减量化、资源化，助力经济社会发展绿色化、低碳化。

第三，实施固体废物综合治理行动是严守生态环境安全底线的迫切需要。固体废物生态环境风险是多方面的，非法堆存、倾倒侵占生物栖息地可能直接损害生物多样性，也是造成土壤和地下水污染的重大环境风险隐患。近年来，虽然违法倾倒势头得到有效遏制，但是建筑垃圾、工业固体废物、危险废物非法倾倒等违法行为仍未杜绝，尾矿库、磷石膏库、生活垃圾填埋场等贮存和处置设施环境风险隐患依然突出。固体废物污染防治，一头连着减污降碳，一头连着环境安全。必须综合治理固体废物，消除环境风险隐患，确保生态环境安全。

从根本上解决固体废物污染环境问题，应当按照“减存量、控增量，治隐患、防风险，畅消纳、促循环，严监管、强支撑”的总体思路，坚持减量化、资源化和无害化技术路线，促进废弃物循环利用和减污降碳协同增效，切实防范生态环境风险。一是推进源头减量和综合利用。强化固体废物“产—运—处”全链条管控，积极探索煤研石、粉煤灰、磷石膏等规模化利用和环境标准。二是排查整治环境风险隐患。开展尾矿库、大宗固废堆存场所排查整治，对生态环境风险隐患进行综合治理。三是建立健全区域间协同监管机制。强化危险废物全过程信息化、可视化跟踪倒查监管能力建设，杜绝跨行政区非法转移倾倒。四是高度关注新型固体废物综合治理。推进退役动力电池、光伏组件、风电机组叶片等新型废弃物回收利用，建设一批固体废物资源综合利用示范基地。五是压实各方责任。建立反映各类固体废物循环利用和综合治理成效的“无废指数”，实施目标责任制考核，进一步压实地方政府、生产者等各方责任，推动全社会形成治理合力。

《建议》提出：“开展生态保护修复成效评估。”这是加强生态保护修复监管制度建设的关键一环，是生态文明建设的基础性工作。通过评估及时发现问题，可以更好统筹自然恢复和人工修复，不断优化生态保护修复方案，推动生态保护修复提质增效。

总体上看，全国生态保护修复工作取得积极成效，但一些问题也不容忽视。比如，还存在科学认知不足、工程性措施过度、工程设计整体性系统性欠缺、生态保护修复过程监测评估不够等问题，一些项目甚至存在人为造景、“错位修复”、“过度修复”等形式主义问题。解决这些问题，迫切需要深入开展生态保护修复成效评估。

第一，开展生物多样性保护成效评估。一般以省级行政区域为评价单元，紧紧围绕“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”这个总目标，统筹考虑陆地和海洋生态系统，从生态系统与物种多样性状况、生态系统服务功能、生态胁迫、保护恢复、监督管理等方面筛选评价指标，并动态衔接生态保护监管重点任务，建立一套相对科学完备的评估框架和指标体系，集中反映区域生态系统质量和服务功能实际状况及变化趋势，指导优化调整生物多样性保护工作。

第二，开展重要生态空间保护成效评估。重要生态空间主要包括生态保护红线区域、自然保护地以及秦岭、青藏高原等自然地理单元。生态保护红线保护成效评估，主要调查分析生态保护红线划定后在保护面积、用地性质、生态功能、管理能力等方面动态情况，识别生态保护红线保护实施效果与预期保护目标之间的差距，为强化生态保护红线管理提供决策依据。自然保护区保护成效评估，聚焦分析评价自然保护区在主要保护对象、生态系统结构、生态系统功能、环境要素等方面保护成效，以及对主要威胁因素的管控效果。国家公园保护成效评估，聚焦分析评价国家公园内生态系统原真性和完整性、生态功能、物种多样性、环境质量等方面保护成效，以及对主要威胁因素的管控效果。自然公园保护成效评估，聚焦自然公园在自然生态、环境质量等方面保护成效，以及对生态胁迫、违法违规情形的管控效果。

第三，开展重大生态保护修复工程成效评估。山水林田湖草沙一体化保护和修复工程自2016年实施以来，先后安排了6批52个工程，累计投入中央财政资金1000多亿元，生态修复面积超过1.2亿亩，显著提升了区域生态系统多样性稳定性。“三北”防护林工程建设自1978年启动以来，累计保留造林面积4.8亿亩、治理退化草原12.8亿亩、治理水土流失面积6.7亿亩，沙化土地面积和程度持续下降，主要沙源区和路径区起沙输沙状况得到有效控制，重点沙区生态状况明显改善。重大生态保护修复工程成效评估，主要是以工程实施的行政单元或者自然地理单元为评价对象，侧重梳理工程实施的主要经验做法，对工程在优化生态系统格局、提升生态系统质量、增强生态系统服务功能、消除人为胁迫、维护生态环境效益持续发挥等方面取得的成效开展评估，针对实际提出优化工程实施建议，确保生态保护修复资金投入达到预期生态效益和社会效益。

第四，综合运用多种手段开展生态保护修复成效评估。通过运用卫星遥感、无人机巡检、地面人工核查等多种手段，从生态环境质量、生态系统服务功能、生态系统人为胁迫、生态环境管理等多个维度，针对区域或评价单元主要生态环境问题、预期目标、绩效指标、生态环境监管能力等方面开展结构化评估，推动提升生态系统质量和服务功能。

第五，把握重点解决生态保护修复中存在的问题。完善生态保护修复监管制度，建立健全部门内部监督、第三方监督、外部监管相结合的生态保护修复统一监管体系。强化生态保护修复项目事中事后监管，在定期开展生态状况监测评估的基础上，重点评价生态保护修复项目建设成效和投资效益，强化政府投资绩效管理。坚决杜绝生态保护修复中的形式主义问题，决不允许打着生态建设的旗号干破坏生态的事情。

《建议》提出：“建设能源强国。”能源是现代化的重要基础和动力，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。当前，世界百年未有之大变局加速演进，科技革命和大国博弈相互交织，全球能源供需格局深度重塑，能源绿色低碳转型步伐加快，能源强国建设的意义更加凸显。加快建设能源强国十分重要、正当其时。

第一，这是深入推进能源革命、建设社会主义现代化强国的必然要求。能源发展既涉及国家能源安全保障，也涉及经济社会发展的基础支撑。能源发展水平是国家现代化程度的重要标志，对于我国这样的大国尤其如此。2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上创造性提出推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命、全方位加强国际合作的“四个革命、一个合作”能源安全新战略。建设能源强国与能源安全新战略一脉相承，是在此基础上针对外部环境变化、立足国内能源发展水平和现代化建设需要而提出的重大战略部署。党中央已经就基本实现社会主义现代化、建成社会主义现代化强国作出战略安排，对各个重点领域发展也提出了新的要求。建设能源强国就是强国建设对能源领域的新要求，是推动高质量发展、发展新质生产力的有力支撑。

第二，这是增强能源安全保障能力、赢得大国博弈主动的迫切要求。当前，地区冲突频发加剧地缘政治风险，美国对我持续遏制打压，能源问题政治化、武器化属性更加突出。要防范能源领域冲击、有力保障国内发展，我国的能源体系必须提升自身发展水平和安全保障能力。建设能源强国，就是要构建强大的能源产业链供应链以及能源创新体系，掌握全球能源产业链的关键核心技术，在提升能源体系自主发展能力上取得重大进展，并为制造强国、交通强国建设提供动力，推动做强国内大循环，增强我国在大国博弈中的战略主动，这是我国实现能源本质安全的必由之路。

第三，这是引领绿色低碳发展、提升全球竞争新优势的现实需要。绿色低碳发展是全球技术、产业和综合国力竞争的战略制高点。以新型能源体系建设能源强国，大力发展新能源，推动能源生产消费模式变革，不仅将加快推动我国能源结构和产业结构绿色低碳转型，有效落实“双碳”战略目标，也将促进科技创新和产业创新融合，把能源技术及其关联产业培育成带动我国产业升级的新增长点，实现产业链上下游高质量发展，从而巩固提升我国绿色低碳产业的全球竞争优势和地位。同时，部分国家能源转型进程遭遇挫折，全球气候治理格局调整，建设能源强国有利于为共同应对全球气候变化提供中国方案，进一步塑造我国在全球能源转型发展中的引领力。

从发展基础看，我国已经具备加快建设能源强国的有利条件。自2021年首次提出建设能源强国以来，我国能源供应保障能力大幅提升，2024年能源生产总量较3年前大幅增长，有效满足超预期增长的能源消费。传统能源方面，我国作为生产大国，2024年生产煤炭47.8亿吨、原油2.13亿吨、天然气2465亿立方米，能源生产供应保障坚实可靠；新能源方面，我国已是新能源大国和强国，风电光伏装机连续多年稳居世界第一，2024年累计装机首次超过煤电，并建成全球最大、最完整的新能源产业链和清洁电力供应体系，全球80%的光伏组件和70%的风电关键零部件由我国生产。需要说明的是，我国建设能源强国的短板主要是石油、天然气对外依存度分别超过70%和40%。随着石油、天然气等化石能源消费依次达峰，油气对外依存度将逐步下降至合理水平，将为能源强国建设创造更加有利的条件。

《建议》提出：“加快智能电网和微电网建设。”这是党中央针对提升电力系统安全发展能力和能源保障水平作出的重要部署。2024年2月，习近平总书记在二十届中央政治局第十二次集体学习时指出，要“推进电网基础设施智能化改造和智能微电网建设”，对这项工作提出了明确要求。

智能电网是新型电力系统的重要组成部分，是适应高比例新能源快速发展的物理基础，包括主网、配电网以及分布式电源、储能装置等组成的微电网，具有高度信息化、自动化、互动化的特征。加快建设智能电网和微电网，实现主配微网多级协同发展，有利于进一步提高电网对清洁能源的接纳、配置和调控能力，更好实现电网安全可靠、经济高效运行；有利于推动多能互补和源网荷储一体化融合发展；有利于带动上下游产业转型升级，实现能源科技和装备水平的全面提升。在实践中需要把握好以下3个方面要求。

第一，系统推进电网智能化建设。电网智能化是适应高比例新能源发电、保障能源安全的重要路径。要在电源接入、输电、变电、配电、储电、用电等各环节，提高设备设施的数智化水平。持续完善适应能源资源大范围优化配置、灵活调度要求的主网骨干网架，筑牢电网数智化基础。随着新型电力系统建设的推进，配电网正逐步由单纯接受、分配电能给用户的电力网络转变为源网荷储融合互动、与上级电网灵活耦合的电力网络。要加强配电网规划统筹，构建适应分布式规模化反送、潮流双向波动的配电网网架，强化全过程管理，全面提升配电网服务保障能力。夯实电网安全运行基础，补强安全薄弱环节，注重常规与极端情况有机结合，从电网规划、设计、建设、运维、调控等重点环节强化安全防护，提高电网对极端灾害的感知能力、响应能力和适应能力。

第二，因地制宜建设智能微电网。微电网具有自平衡、自安全、小微化、绿色化、数智化、共享化等特征，建设微电网对新型电力系统的安全稳定、经济高效、绿色低碳发展具有重要意义。要从电网发展全局统筹考虑和建设智能微电网，推动智能微电网与大电网兼容并存、与配电网高效协同，促进分布式电源、电动汽车、新型储能、可调节用户等资源的灵活互动、自我平衡，促进分布式新能源就地消纳。布局一批智能微电网示范项目，在电网末端和大电网未覆盖地区建设一批风光储互补的智能微电网项目，在新能源富集乡村、高比例新能源供电园区等地建设一批源网荷储协同的智能微电网项目。发挥微电网在电网末端的资源优化配置与灵活管控能力，开展规划建设、运行控制、运营模式等技术攻关，推动提升微电网自平衡与自调节能力。

第三，加快建设智能化调度体系。先进的电力调控系统，能够有效提升电网对风光等新能源的接纳和灵活调度能力。要优化电网调度运行机制，建设多层次智能化新型运行体系。创新有源配电网调度模式，在分布式新能源、用户侧储能、电动汽车充电设施等发展较快的地区，提升配电网就地平衡能力和对主网的主动支撑能力。加强分布式光伏运行管理，推动分布式光伏接受电网调度、参与系统调节，公平承担调峰义务。构建统一的分散资源市场交易聚合平台，推动虚拟电厂、电动汽车、用户储能等新兴主体参与市场，通过市场机制引导需求侧资源与新能源良性互动。

《建议》提出：“推动煤炭和石油消费达峰。”党的十八大以来，党中央将应对气候变化摆在国家治理更加突出的位置，作出实现碳达峰碳中和的重大战略决策，加快能源等重点领域结构调整，推动经济社会发展全面绿色转型取得显著成效。“十五五”时期是实现碳达峰的收官期，作为能源供应的主体，煤炭、石油等化石能源仍是推进碳达峰的重点领域。同时，在这一时期，煤炭、石油消费呈现达峰趋势，有必要顺应这一趋势，推动煤炭、石油等消费达峰顺利实现，为能源结构调整和节能降碳深入推进打下更好基础。

综合研判，结合我国新能源快速发展态势，化石能源消费占比将不断下降，预计“十五五”时期煤炭、石油消费将陆续达峰，2030年化石能源消费占比将低于75%。其中，煤炭消费量预计2027年前后达峰并进入平台期，电力、化工行业用煤将保持增长，钢铁、建材、民生等用煤稳中有降。我国“燃料”属性的成品油消费量已达峰，“原料”属性的化工用油将保持一定增长，石油消费量预计2026年前后达峰。

下一步，要坚持先立后破，加强能源产供储销体系建设，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，持续优化能源结构，加快建设新型能源体系。在确保能源安全前提下实现平稳有序过渡，推动化石能源行业高质量发展，推动经济社会发展全面绿色转型。

第一，加强化石能源清洁高效利用。坚决控制化石能源消费，深入推动煤炭清洁高效利用。“十五五”时期在保障能源安全供应前提下，逐步减少煤炭消费，重点区域实施煤炭消费总量控制，积极有序推进散煤替代。加快现役煤电机组节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”。合理规划建设保障电力系统安全所需的调节性、支撑性煤电，有力支撑能源安全转型。加大油气资源勘探开发和增储上产力度，加快油气勘探开发与新能源融合发展。

第二，大力发展非化石能源。加快西北风电光伏、西南水电、海上风电、沿海核电等清洁能源基地建设，积极发展分布式光伏、分散式风电，因地制宜开发生物天然气、非粮生物质纤维素燃料乙醇、生物柴油、可持续航空燃料、绿色甲醇(氨)、地热能、海洋能等新能源，推进氢能“制储输用”全链条发展。统筹水电开发和生态保护，推进水风光一体化开发。积极安全有序发展核电，保持合理布局和平稳建设节奏。推动终端用能绿电、绿氢、绿氨、绿醇等多元替代。到2030年，非化石能源消费比重提高到25%左右。

第三，加强产能调控指导。煤炭和石油消费达峰可能带来煤炭、炼化行业产能结构性问题，加剧行业“内卷”、存量投资搁浅等，出现“增产增收不增利”现象，可能增加能源稳产保供的不确定性，也会对当地税收和就业带来阶段性压力。要强化产能调控指导，持续优化结构和布局。统筹推进石油行业“减油、增化、提质”，统筹煤炭新增与退出产能接续。加快建设重点大型煤炭基地，持续扩大先进产能比例。加快推动油气管网互联互通，提升“全国一张网”覆盖范围和运营效率。完善煤炭、炼油产能监测预警机制，引导企业及时调整投资和生产经营。鼓励优势企业通过市场化手段开展兼并重组，推动煤炭、炼油等低效产能有序退出。