随着改革开放的逐渐深入和社会转型的不断加剧，大量的社会矛盾以诉讼形式进入司法领域，导致“诉讼爆炸”的现象。为应对这一情况，最高院明确提出“建立健全多元纠纷解决机制，加强多元化诉前调解工作，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制，促进不同领域纠纷解决机制的协调发展”，并将其作为未来司法改革十项任务之一。因此，加强对多元化诉前调解程序研究，构建合理的多元化诉前调解机制，将对完善有中国特色的社会主义司法制度起到积极的促进作用。

    一、多元化诉前调解机制的概念分析

    根据主体范围的不同，多元化诉前调解机制有广义与狭义之分。广义的多元化诉前调解机制是指诉讼调解与其他调解方式的对接，即通过人民调解、行政调解和司法调解的相互结合，充分发挥诉讼调解与其他调解的优势，提高调解解决纠纷的效率；狭义的多元化诉前调解仅指人民调解与诉讼调解的对接。

    笔者认为，未来多元化诉前调解机制的建立，应立足于狭义概念。因为，行政调解、各种仲裁程序中的调解等调解方式都有其内容上的专业性、机构上的独立性和程序上的完备性，在实践中与诉讼程序不好衔接、无法衔接或者没有必要对接。因此，法院只有立足于自身的职能特点，在法律的框架下，推行法院诉讼与人民调解的衔接，才能充分发挥各自的优势，实现司法力量对社会力量的借助和互补。之所以选择与人民调解制度衔接，共同构建多元化诉前纠纷解决机制，是鉴于中国的国情。人民调解制度在中国有着广泛的社会基础，并已经形成了完善的工作网络，在业务上受司法局和法院的指导。法院与人民调解的对接，可通过司法局从中协调，使之具有可操作性。

    综上所述，所谓“诉调对接”的概念应该是：人民法院结合人民调解与司法调解的纠纷处理方式，对受理的民事案件委托人民调解组织调解，或者邀请其协助调解，最终解决纠纷的一种纠纷解决机制。

    “诉调对接”所推行的诉前人民调解制度作为一种直接辅助民事诉讼程序的替代性纠纷解决方式，既节约了司法资源，提高了司法效率，又不偏离法治的轨道，是诉讼程序的有益补充。诉前人民调解虽不同于审理和判决，但与法院的诉讼程序有一种制度上的联系，是纠纷进入法院后的非审判解决途径，它与审判相辅相成，共同承担着解决纠纷的司法职能。从本质上讲，“诉调对接”类似于法院的ADR，是一种准司法性质的程序。

    一、多元化诉前调解程序的路径选择

    多元化诉前调解机制作为行之有效的一种纠纷处理模式，许多法院都爱积极尝试，但由于最高院对此没有规定统一、权威的定义，导致实践中各地法院对“多元化诉前调解程序”的理解不同，做法各异。据笔者统计，主要包括三种模式。

    （一）外部联动模式。即在加强与司法局及其他民间调解机构的协调的基础上，对于离婚、赡养、土地、小额债务纠纷等案情简单、事实清楚的纠纷，法院立案人员将建议当事人先进行人民调解，并将当事人材料移交给相关街、乡司法所。调解成功的，法院对人民调解协议书在进行司法审查的基础上进行确认，或者按照简易程序出具调解书。这种模式的优点是制度成本较低，有条件的法院可以很快地建立起来。缺点是诉讼和调解的结合较为松散，无法从制度上建立长期稳定的多元化诉前调解程序。同时，调解机构与审判机构分离，也不利于法官对人民调解进行业务指导。

    （二）人员入驻模式。即法院从司法局或各人民调解委员会中聘请部分人民调解员入驻立案庭和各派出法庭。立案法官接手案件后，先行审查，认为纠纷性质宜由特邀人民调解员先行调解的，征询双方当事人意见，获得同意后，将案件移交给特邀的人民调解员调解。若当事人达成调解协议的，法院可以依申请根据协议内容制作调解书，加盖法院印章后交当事人签收；若调解不成，由法院对案件继续进行审理。这种制度的优点是简便快捷，并且方便了当事人。缺点是法院与民调机构还保持独立，调解员的聘请和选任由法院单方面操作，司法局及其他民调组织参与度不够，这种机制说到底还是法院的单方行为，难以作为制度加以推广。

    （三）机构整合模式。即法院与司法局联合成立对接机构，如“联合调解室”、“人民调解室”等等。首先，由法院立案庭工作人员对纠纷进行审查，在征得当事人同意后，将该纠纷移交至人民调解工作室；其次由调解室的值班法官和人民调解员召集双方当事人进行调解，调解成功的，人民调解工作室以区人民调委会名义出具民事调解书或根据当事人要求由人民法院出具调解书；调解不成功的，调解员将原因及调解经过移交立案庭，这也为法院的诉讼调解和审判提供了帮助。

    笔者赞同第三种模式。因为，要实现真正意义上的“多元调解衔接配合”，就必须实现法院诉讼制度与人民调解制度的对接。法院与司法局联合成立对接机构，通过法院将部分来院起诉的纠纷分流到调解室先进行诉前人民调解，实现诉前人民调解与法院诉讼的有机衔接，能从根本上发挥司法诉讼与社会大调解机制的优势，提高社会纠纷解决效率。

    二、多元化诉前调解程序的运行体系

    （一）启动：合理确定多元化诉前调解机制的受案范围

    1、多元化诉前调解机制的受案原则

    一是简繁分流原则。调解室作为调解机构，缺乏专业性、程序性和强制性，解决纠纷的能力有限，故法院在分流案件时，应注意把案情简单、事实清楚、争议不大的纠纷分流到调解室进行诉前人民调解。对于案情复杂、专业性强、争议很大的纠纷，则应由法院直接受理，通过诉讼途径予以解决。二是自愿调解原则。强调法官应当在充分释明诉讼风险的前提下，引导当事人完全自愿地选择多元化诉前调解，切实尊重当事人的诉讼权利。三是调解便宜原则。尽可能降低当事人解决纠纷的成本，提高调解效率，促进和谐解纷。四是调排结合原则。“多元化诉前调解程序”模式可以在诉讼程序前及时发现矛盾纠纷和社会不稳定因素，如发现重大纠纷苗头，可以及时上报，采取措施，防止事态恶化。五是法院指导的原则。如前所述，采取机构整合的多元化诉前调解程序机制，法官与人民调解员零距离接触，可以对人民调解的专业指导，提高多元化诉前调解的质量。

    2、合理确定多元化诉前调解程序的受案范围

    根据以上分流原则，笔者认为适宜“多元化诉前调解程序”纠纷解决机制的案件主要包括以下五类纠纷。一是婚姻家庭纠纷。包括离婚纠纷、分析家产纠纷、继承纠纷、赡养纠纷、抚养纠纷等等，这类纠纷由于当事人间关系亲密，适用多元化诉前调解更能达到良好的效果，可以修复因纠纷而遭到破坏的双方关系；二是邻里纠纷。邻里纠纷关系到社会的和谐和邻里关系的和睦，不宜直接进入诉讼程序解决。诉前人民调解可以充分发挥自身掌握社情、气氛融洽等独特优势，促使当事人双方互谅互让，握手言和；三是小额债务纠纷。此类纠纷的诉讼收益甚至会小于司法资源耗费的价值，故直接进入诉讼程序，不符合诉讼经济原则；四是情节轻微的损害赔偿纠纷。这类纠纷往往因小事而起，双方争议不大，通过多元化诉前调解完全可以定纷止争，故没有必要直接进入诉讼程序；五是土地及房地产纠纷。此类纠纷主要由于政府的行政行为引发，政策性因素强，有些问题处于法律规定的空白，完全依靠法院诉讼手段无法彻底解决纠纷。启动多元化诉前调解，可以最大限度地在政府拆迁大局和公民合理诉求之间寻求平衡，有利于动态地、和谐地化解纠纷；六是超出法院受理范围的纠纷。司法实践中经常发生当事人到法院起诉，而法院依法不能受理的这种情况。对这类纠纷，完全可以启动“多元化诉前调解程序”机制，将这种求告无门的纠纷妥善予以处理。

    （二）运行：规范“多元化诉前调解程序”机制的运作流程

    “多元化诉前调解程序”的流程设置应当体现简便、自愿、灵活的特点，应坚持以下基本原则。一是调解免费原则。多元化诉前调解不具有诉讼性质，故不需交纳任何调解费用。当事人参加多元化诉前调解，除支付自身的交通费和餐费等外，不需要支出任何其他的费用。二是有限调解原则。调解室只能在有限的调解时间内，对法院有选择地分流出来的7 类纠纷进行调解。三是效力确认原则。多元化诉前调解达成协议的，除具有合同效力可以向法院起诉外，因“多元化诉前调解程序”的特殊性，当事人应还可直接向法院提出司法确认的请求，通过国家强制力来保障自愿合法的调解协议得到切实遵行。

    根据上述原则，笔者认为“多元化诉前调解程序”纠纷解决机制的流程应做如下设计：首先，法院立案接待人员对前来法院诉讼的事实清楚、证据充分、争议不大的民商事案件，可以根据情况征询当事人意见，告知可以进行多元化诉前调解，当事人同意的，引导至人民调解工作室进行诉前人民调解。第二，人民调解室对前来要求多元化诉前调解的当事人，应即刻审查相关证据材料，进行调解工作。第三，调解室的多元化诉前调解工作应在规定的期限内完成（笔者建议以5到7日为宜）完成，未能调解成功或当事人不愿继续进行调解的，当事人可通过诉讼方式解决争议。第四，是对多元化诉前调解达成协议的，双方当事人可以申请人民法院出具调解书对双方调解协议加以确认。第五，法院对申请司法确认的人民调解协议依法进行审查，符合法律的，出具调解书，调解书具有强制执行力。

    （三）终止：加强对调解协议司法保障力度

    多元化诉前调解程序的终止应分为三种情况。第一，当事人顺利达成调解协议而放弃诉讼。这时双方达成的调解协议具有民事合同的性质。一方在达成调解协议后又向人民法庭起诉的，法院及时对调解协议的效力进行确认；调解协议一方当事人不履行协议的，另一方可以向法院申请下达支付令。第二，双方当事人达成调解协议，同时申请人民法院出具调解书对双方调解协议加以确认。在这种情况下，法院应针对调解协议的内容作合法性审查，具体包括：1、双方自愿达成调解协议，即不存在欺诈、胁迫、重大误解情形；2、调解协议的内容没有违反法律的禁止性规定及公序良俗的情形；3、调解协议的内容没有法院的主管范围。满足以上三个条件的法院即可出具调解书对双方的调解协议加以确认。第三，案件未能调解成功或当事人不愿继续进行调解的，当事人可随时通过立案厅立案，以诉讼方式解决争议。

    针对第二种情形，2007年3月6日最高人民法院颁布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》（以下简称意见），该意见中规定，经人民法院审理确认生效的调解协议具有与生效调解书同等法律效力，可以作为人民法院强制执行的依据。这一规定应当引起我们的足够重视。我认为，此项规定大大扩展了调解协议（经人民法院审理确认生效的调解协议）的法律效力，将其与调解书置于同等重要的位置，进一步强化和拓展了人民调解的积极作用，也方便了调解协议的生效和落实，同时也为法院加强多元化诉前调解程序工作提供有有力的法律依据。司法审查和调解协议的确认是法院对“多元化诉前调解程序”提出的合理要求，也是“多元化诉前调解程序”形成自身鲜明制度特色的核心价值。通过特殊的“司法确认”程序，对经过诉前人民调解的纠纷案件进行分流处理，可有效地解决诉前人民调解协议的效力保障问题，将国家强制力与当事人的意思自治权有机地结合起来，使“多元化诉前调解程序”真正成为一种得到司法保障的多元化纠纷化解程序。

    （四）保障：构建多元化诉前调解程序的制度平台

    1、机构对接。机构整合式的多元化诉前调解程序模式比其他模式更能便利人民群众的一点就是有专门的多元化诉前调解程序机构。因此，有条件的法院应与司法局联合，为联合调解机构配备必要的办公用房及物质装备，该调解机构或调解室最好设在法院内部，使法院诉讼与人民调解在法院内实现零距离衔接或近距离衔接，使分流出来的纠纷当事人，不出法院或在法院近旁就可到调解室进入人民调解程序。

    2、程序对接。民间纠纷未经人民调解组织调解直接到法庭起诉的，法院可以引导当事人先申请人民调解组织调解或委托人民调解组织进行调解，人民调解组织调解程序终结后纠纷未解决，当事人向法院起诉的，法院及时予以审理，实现调解与诉讼的无缝衔接。

    3、人员对接。法院与司法局及其下辖的民调组织应成立联合多元化诉前调解机构。在多元化诉前调解机构的人员构成上，法院与司法局建立长期协作机制，由司法局负责选派业务能力强，经验丰富的人员担任调解员，奠定多元化诉前调解程序的人才基础。法院可与司法局商定，在调解室设专职联调员若干名，最好从热心人民调解工作的退休法官、村、居委会人员、律师、妇联会人员中选任，也可由司法局在有经验的人民调解员中选聘，专职联调员由司法局统一管理。

    4、信息对接。首先，人民法院强化民调人员的业务培训工作，如举办观摩庭、举办法律专业培训、编发法律知识读本等等。其次，法院与司法局定期召开联席会议，针对多元化诉前调解工作通报情况、分析问题，改进工作；第三，法官与人民调解员对调解工作中掌握的案件事实、当事人信息等情况实行资源共享，提高调解及审判的质量和效率。

    三、制约多元化诉前调解机制建立的因素及建议

    实践中，笔者发现有以下三个方面的因素制约着多元化诉前调解机制的建立，具体包括：

    （一）部分人民调解员的素质偏低，不适应“多元化诉前调解程序”纠纷解决机制的要求。如文化素质、协调能力、语言表达能力等，特别是法律政策水平不高影响了调解水平。笔者在工作中就经常遇到经人民调解组织确认的调解协议存在严重违反法律禁止性规定的内容，应引起我们的重视。

    （二）人民调解员各项费用没有保障。70％的村（居）调委会人员的工资报酬都无法得到很好落实，更不用说必要的培训经费了，这在一定程度上挫伤了人民调解员的工作积极性。而多数基层法院的经费也是捉襟见肘，既无法支付人民调解员的劳动报酬，也无法满足人民调解员的系统培训费用。

    （三）农村人民调解工作发展不平衡。由于社会重视程度不足，各级政府忽视人民调解机构的建设，而习惯将所有矛盾推向法院；一些乡镇没有设立人民调解委员会，甚至连司法所都名存实亡，致使一些疑难复杂纠纷无法圆满解决。

    针对以上问题，笔者提出几点建议：

    一是各级党委政府应进一步增强对人民调解工作重要性和紧迫性的认识。人民调解工作便民利民，把大量的民间纠纷化解在基层，既维护了社会稳定，又节约了有限的司法资源，可以有效地减少上访案件的发生。如果忽视人民调解工作，将大量民间矛盾推向法院，一味让“刚性”的司法权来化解大部分的社会纠纷，则有可能激化矛盾，影响社会稳定。二是要在外部条件方面保障人民调解制度的正常运转。财政应拨出专项资金保证人民调解工作的正常开展，各相关部门也要从人员、办公场所、通讯、交通设施等方面支持人民调解组织建设；要努力建立社会保障机制，提高调解人员的待遇，解决调解人员的人身安全、养老等后顾之忧。三是要大力加强人民调解队伍建设，不断提高人民调解员的素质，使其能适应新时期新类型社会矛盾的调解工作。这一点需要人民法院贯彻落实，一方面要强化人民调解员的业务培训和“实战练兵”，另一方面要从支持人民调解员的工作、调解协议的制作、确认和执行上予以倾斜，要人人民调解员充满信心，不要挫伤他们的工作积极性。