前言

    涉诉上访事关社会和谐稳定，为解决涉诉上访问题，维护社会和谐，让上访人员回到正常的生活轨道上来，各级法院和信访部门耗费了大量的人力物力。但由于各种因素的存在，涉诉上访案件依然增加形势依然严峻。人民法院涉诉信访问题的处理成为法院审判工作的重要问题之一，特别是消化涉诉信访问题更成为法院工作的重中之重。笔者依据部分法院涉诉上访情况，结合法院工作的特点和职能，对当前涉诉上访的特点、成因及对策进行了解析并初步提出对策以期为解决涉诉上访问题提供参考。全文共约8000字。

    一、当前涉诉上访呈现的特点

    （一）当事人来访态度情绪化行为偏激。上访人员绝大多数是案件当事人和与当事人有利害关系的的近亲属。上访案件从来信为主反映问题转变为直接找法院领导要求解决问题。多数上访人员性格偏执，总是站在自己的角度看待问题，听不进说服教育。有的当事人要求直接见院长，不愿和部门负责人和主管副院长接触，甚至带着铺盖卷躺在院长办公室门前，和院领导发生正面冲突，更有上访人员以跳楼自杀等手段威胁法院，致使法院领导的很大一部分精力用于为信访案件灭火，严重损害了司法权威和法院的正常工作秩序。

    （二）涉诉上访趋向利益性。部份上访人员的上访目的已由传统的伸冤报屈请求解决问题追求心理平衡向追求最大化的经济利益转化。上访人员已不仅仅针对对方当事人，而是把目标指向了法院，因其明了对方当事人经济基础的有限性。有的上访人员甚至要求司法机关对其上访期间的花费进行赔偿，其要求甚至是诉讼标的的数倍。部分上访人员欲壑难填，甚至以缠讼和上访为业，以满足自己和家庭的消费需求。

    （三）放弃正当的法律救济途径。信访不信法的思想作祟，案件当事人往往放弃上诉等正当法律救济途径，而选择到人大、政府等多部门上访。甚至出现了有的当事人在庭审过程中声称：“庭我不开了，我要去上访”的荒谬现象。

    （四）选择时机越级上访、反复上访。近几年当事人往往选择政治敏感时机进行上访，如重大会议召开和领导、领导检查工作期间。上访人员在本地达不到目的常常会越级甚至赴京上访，以期给法院施加政治压力，从而满足自己的愿望和要求。

    （五）涉诉上访人群有向社会各阶层蔓延的趋势，涉诉上访处理难度增加。一段时期内上访人员多为农民等收入偏低人群，但当前上访人员已有向社会各阶层蔓延的趋势。在一些地方已经出现了一些富商驾驶豪华私家车赴京上访的现象。我们对少数长期无理上访老户表现的软弱不果断加大了涉诉上访问题处理的难度。

    （六）涉诉上访的案件绝大多数是民商事纠纷和正在执行程序难以执行的案件，刑事和行政类型的案件所占比例较小。涉诉上访的刑事案件主要是受害人对公安机关未能破案的反映，涉及刑事审判的较少。这反映了我国社会基本稳定刑事案件发案率得到基本控制，经济繁荣、经济主体之间交流频繁；也反映了各级法院对刑事案件的审理更趋规范要求更趋严格，公民的生命权和自由权得到了更为切实有效的保护。需要说明的是，生命权和自由权是公民最基本也是做重要的人身权利。各国在立法上普遍对可能剥夺公民生命和自由的刑事案件事实的认定采取了比民事案件更为严格的标准，对刑罚的适用也设置了更为严格的程序。

    （七）涉诉上访的数量随法院层级的升高而递减，基层法院涉诉上访的数量最多，呈金字塔形状。这显然与各级法院审理案件的数量，司法规范化程度，涉案当事人的素质等多种因素密切相关。

    二、涉诉上访的形成因素

    （一）社会历史渊源

    1、封建传统思想文化的影响。中国几千年的封建礼治社会强化了人们对自然正义的追求，也养成了民众的“清官情结”和“上访情结”。易中天先生说，中国人有三个梦，明君梦、清官梦和侠客梦，它寄托了中国人的社会理想。“清官情结”的致命弱点就是它将绝对公平正义的追求和具体的人结合在一起，特别是当事人在道义上被容忍的东西被法律排斥后，往往把败诉的原因归结到法官身上，再加上“清官情结”，当事人就会不断的上访，认为只要碰到一个清官无论法律如何规定的就一定可以昭雪自己的冤情。上访在中国有着悠久的传统，西周就有“击登闻鼓”的告御状方式，有冤屈者可直接面陈天子，汉代允许“邀车驾”即在皇帝出宫或出游时，老百姓可拦车鸣冤。这些上访方式延续到清王朝末期。清官情结和上访情结已经深入国民的骨髓，在国民的性格中深深地扎根，影响了我国民众对司法机关的信任形成了上访的文化渊源。

    2、历史的共业。国家的法治进程是一个循序渐进的过程。立法的完善，司法的规范化，法官素质的提高都是一个历史的过程。而现在一部分涉访案件是历史上法律不完备，司法不规范的产物，是历史的共业。涉诉信访是建国以来各个历史时期，各类矛盾的集中反映，一定意义上说，我们现在是在为历史偿债。

    3、社会转型期矛盾凸显。我国最近二十多年经历了迅速的社会发展和社会转型，各种社会问题日趋尖锐，深层次的社会社会矛盾开始显现。各种利益分化，利益关系相互碰撞，市场机制尚不健全，大量的社会矛盾和问题以案件形式进入到司法领域，各利益个体为实现其认为属于自己的法上利益，会以各种形式诉求，特别是进入法院审判职能解决后，认为依然没有实现其法上利益，缠诉和上访就成为必然。

    4、“上访有理论”的社会舆论氛围已经初步形成。在追求稳定和社会和谐的政治大氛围下，也为了体现执政为民的宗旨，我国各级国家机关普遍高度上访事件。一些党委和政府部门把涉诉上访的数量作为考核司法机关政绩的关键性数字和标准，対涉诉上访案件要求法院无条件的消访，让当事人满意。但在这种情形下，上访人员从各级领导的重视中看到了希望，更坚定了上访的信心和决心。各级法院不得不迁就和满足上访人员提出的许多条件和要求，甚至做出无原则的妥协。而这种做法又必然增强上访人员的气焰和上访心理，可能激发更多的上访案件。再加上一些新闻媒体片面的报道和推波助澜，社会上已经初步形成了“上访有理论”的舆论氛围。

    （二）我国司法传统与现代司法文明的摩擦和冲突。我国司法传统的审理方式是纠问式，民众多把公正的希望寄托在司法者身上。而现代司法采用当事人主义，主张由当事人举证和承担举证不能的责任。在我国的立法现状上，法律的制定明显的带有移植的痕迹，和法律传统想脱离如举证期限、缺席审判制度和诉讼时效的规定。在这种情况下造成的法律事实和客观事实的不一致和当事人的权益丧失法律的保护更难被当事人接受。我国传统的司法依据的是“天理、国法、人情”，而现代司法只能依据现行法律否则裁决就会变得捉摸不定，没有一个统一的标准，这也可能造成一些民众的不理解。由于我国司法传统的根深蒂固，使现代性的公民意识、法制观念的生成步履维艰。现代司法文明融入我国的司法现实和社会生活为民众所接受需要一个磨合的过程。在这种磨合过程中，由于民众心理的不适应而造成对司法的怀疑寻求上访途径也是涉诉上访增多的一个重要原因。

    （三）我国的司法权威没有真正确立。我国的司法权威没有得到真正的确立没有得到民众的认可，是造成涉诉上访的根本原因。我国的司法权威偏低既有司法机关司法能力低、司法行为不规范、甚至司法腐败等自身原因，也与司法体制的缺陷和传统文化密切相关。

    （四）公民的素质与法治社会的要求之间的差距。长期上访的当事人普遍文化素质不高对法律毫无认识或略知皮毛和法制文明隔山隔水，诉讼能力低，不知如何依法维护自己的权益。文化素质偏低影响其健康心理和健全人格的形成，难以理性认识和看待问题，他们认为诉讼应包揽一切，包括柴米油盐酱醋茶，其所期望的权利或结果没有得到法律的重新设定，心态就不易调整到平衡状态，就比较容易上访或采取更极端的方式。

    三、涉诉上访的应对策略

    （一）从依法治国的高度树立法院的司法权威。

    1、提高法官的政治和业务素质，改善法官的待遇，规范司法行为，维护司法公正。司法公正是维护司法权威的前提和基础。只有公正才能实现法官和当事人心灵的沟通、理解和交融。西方国家在法官制度上都选择了精英化道路，同他们相比，我国法官任职条件不高。清末法律专家沈家本就说过：“虽有贞观之法，而无贞观之吏，法欲善而不能”。①在司法实践中一部分涉诉上访案件就是法官司法能力低，审理案件程序不规范，判决书说理不充分，认定事实不清楚，不能耐心地做当事人的思想工作，作风粗暴甚至枉法裁判造成的。在现有条件下，我们应在严把进口，疏通出口的基础上，逐步完善司法考试，司法研修等法官培训制度，为法官提供多层次、全方位、高质量的培训，全面提高法官的整体素质和司法能力，使法官们减少案件审理过程中应该和可以避免的瑕疵在程序上和实体上都体现出公正。同时改善和提高法官的政治和物质待遇，杜绝司法腐败。司法机关要用司法公正赢得群众对法院审判工作的尊重和信赖。

    2、进行司法体制改革，树立法院司法权威。

    （1）建立保障法院依法独立公正审判的司法体制。在现行的司法体制中，我国除了在法官任免等人事管理方面受制于地方外，在编制、经费的保障、基础设施、装备等司法行政事务方面均受制于地方行政机关。在这种体制下，法院很难做到依法独立公正审理案件，最为典型的应该是行政诉讼案件。新的诉讼费收取办法实施以来，法院受理的案件增加，收取的费用大为减少，无法保障正常的办公费用，又不允许法官和当事人同住、同吃、同行，将法院和法官置于了尴尬和两难的境地。有的法院不得不变通执行《诉讼费收取办法》，有的法院为了多收取诉讼费用将不应由法院受理和本院管辖的案件予以立案，这样的做法很难保证案件审理上的公正，也损害了法院的司法权威。有的法院院领导拿出自己的积蓄为法院公务支出垫资，虽体现了执政为公的品格但毕竟是杯水车薪只能解燃眉之急，更非长久之计。值得欣慰的是，近期中央财政补助法院办案专款制度的建立可能会在一定程度上缓解法院的财政困难；最高人民法院关于行政诉讼管辖制度的改革即将破茧成碟也将有利于行政案件的公正审理；党的“十七大”也提出要不断深化司法体制改革。

    （2）构建司法终极。司法终极性的缺位是上访不断产生的重要原因，构建司法终极是解决涉诉上访的重要途径。笔者赞成杨涛先生对于司法终极的认识。司法终极有两个方面的含义：司法终极的一个含义是法院应是大多数社会矛盾纠纷的最终裁决者。社会的大多数纠纷最终要在法定程序内由中立的司法机关在双方平等的参与下加以公正地解决。司法解决优于其他纠纷解决方式在于有法定程序的保障，裁决者的中立、纠纷双方地位的平等，并提供了充分的说理场所，冲突保证了在体制内渲泄，并且形式上保证了承担败诉的后果是说理不充分者，正当程序有利于消弥愤怒与不满。司法终极性另一个含义是裁决应有既判力，已作出的裁判不允许随意改变。当前终审司法裁判的重审有五个“无限”，即提起主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、理由无限，如此无限在当今世界颇为少见，也是当事人上访、缠诉的重要根源，司法裁判的权威受到严重挑战。在保证纠正明显错误裁判的前提下，实行有限再审，提高诉讼效率，维护裁判权威，应是审判制度改革的大势所趋。与此同时，党政领导不应再展现清官情结对司法机关审理的个案作出批示。其他国家机关权力配置也应规范，干预法院个案审理的局面应予改变。经过司法程序裁决的社会矛盾纠纷的申诉，改造为当事人的一种再审诉权，由司法机关在法定程序依有限再审原则加以解决。当社会的大多数矛盾纠纷最终解决纳入了司法程序并最大程度上保证了司法的公正，当司法裁判的既判力得到应有的尊重，当司法终极性这么一个西方话语深入国民的骨髓成为他们法律理念的一部份，在我们可以想像的将来，不难看到上访现象将会大大减少。②

    （3）制裁公然蔑视法律尊严、亵渎司法权威的违法违纪行为，维护司法权威。英国丹宁法官说：“在所有必须维护法律和秩序的地方，法院是最需要法律秩序的。司法过程必须不受干扰和干涉。冲击司法正常进行就是冲击我们社会的基础。”③在许多国家，蔑视法庭罪都是典型的重罪。而在我国公然暴力抗拒执行，诬陷、围攻和殴打法官，作伪证、撕毁法律文书、在法院大吵大闹甚至大打出手的事例屡见不鲜。但我们法院的表现是相当软弱的，不仅妨害司法罪基本上不适用，就连司法拘留现在也鲜有适用，往往为了稳定和和谐息事宁人忍气吞声。但这样的和谐和稳定严重的损害了司法权威，弱势法院支撑不起现代化法治国家的大厦，我们可能要为之付出长远和沉重的代价。

    (二) 法院内部全体工作人员要树立人人都是信访接待员的观念、各个庭室要团结协调合作，发挥整体力量优势，消化涉诉上访案件，消除上访案件的生存空间，将上访案件消灭在萌芽状态。涉诉上访绝非仅是法院接待部门的工作而是一个系统性的工程，它关系到法院的每个庭室每位法官。法院信访接待部门应改善思想工作方法提高工作艺术，发挥息访中坚力量的作用。立案庭室要严把立案关，不属于法院主管和本案管辖的案件不予立案，有些业务庭室为了多收取诉讼费用通过各种变通措施争取案件的管辖权，但事实上这必然引起一方当事人司法实践中主要为被告对法院司法公正的怀疑，埋下了上访案件萌发的种子。在司法实践中这类案件80%以上也被上级法院发回重审或本院再审，可能所收取的诉讼费用还不够反复审理所花费的材料纸钱和给各级领导汇报往返奔波耗费的油钱。审理案件的合议庭在合议案件的裁判结果时要充分考虑到案件的执行。判决一旦难以或无法执行也可能埋下上访的隐患。我们要清醒的认识到，在以求稳定和和谐的政治现实背景下，无论我们如何清正廉洁、依法办案，只要上访案件率居高不下，无论是领导或主审法官都要面对各方的诘问和责难。总之每一位法院工作人员都应为涉诉上访案件的减少尽一份心力，团结协作尽量把上访案件消灭在萌芽状态，不让涉诉上访有生存的土壤和空间。

    （三）在加大对法官职业保障和爱护的同时，完善信访案件中违法违纪审判案件的责任追究机制。我国的法官特别是中、西基层法院的法官其实是相当弱势的职业群体，一方面是微薄的根本不足以养家糊口的薪水，一方面是平衡案件法律效果和社会效果的高难度和繁重的工作，同时还要防范当事人对自己的报复、诬陷和伤害。近几年法官被报复陷害和伤害的事例屡屡见诸报端，如震惊全国的甘肃临夏法院法官陈义明一家四口被报复杀害。我们无法期望一个弱势的法官群体为其他社会弱势群体提供强有力的保障，因此应加大对法官的职业保障和爱护力度,增强法官的职业尊荣感和工作积极性。同时人民法院应根据《人民法院审判人员违法违纪责任追究办法（试行）》和《人民法院审判处分办法（施行）》的精神，制定具体的细则，提高可操作性。对于涉诉上访案件确属违法违纪审判的案件应增强违法违纪责任追究的力度，公开处理绝不护短，不应顾及法院的体面不予处理从而激化当事人的情绪造成涉诉上访，也避免让当事人抓住承办人员工作中的小辫子要挟法院。同时也可对其他法官起到警示作用，避免类似情形发生，形成严格司法的氛围。

    （四）严格执行诉讼风险提示制度。诉讼风险提示制度虽然已经推行了一段时期，但在司法实践中并没有得到重视和真正的执行和遵守。个别法院为了收取诉讼费用还在到处“挖案源”，害怕当事人不立案，也不告诉当事人诉讼风险。我们应将诉讼风险明明白白的告诉当事人，让打官司的当事人做好承受防范和应对诉讼风险的心理准备和行为预期。诉讼风险提示有着降低诉讼成本，增加当事人心里承受能力的作用，可以减少当事人和法院的矛盾，减少涉诉上访的发生。

    （五）充分发挥诉讼调解和人民调解的制度性功能。调解制度在解决社会矛盾促进社会和谐方面发挥着不可替代的作用。人民法院在加强诉讼调解的同时，应当按照民事诉讼法典及其它相关法律法规的规定，加强对人民调解工作的指导，加强对人民调解员的培训和联系，充分发挥人民调解制度长袖善舞的功能，弥补审判功能的不足。多年实践证明，当涉诉和上访发生时，及时到案发地充分尊重和依靠人民调解组织，指导和监督人民调解组织对缠诉上访人员从思想、法律、公序良俗等角度进行劝解，调处，对校正缠诉上方人员的价值观念与权利观念，修复他们的不平衡心态可以起到四两拨千斤的效用

    （六）深刻认识判前释法和判后答疑制度对于解决涉诉上访问题的重大意义，在司法实践中充分发挥它们的效用。

    “ 2005年底，最高人民法院为进一步解决信访问题，要求全国法院推行判后答疑制度”。④2006年判后答疑制度在全国多个省市亮相，成为定分之争，让当事人服判息诉的有效措施。判后答疑制度让法官在整个审判过程中都不得不考虑到判决后还有信访答疑这一关，慎重行使自由裁量权。避免法官：“不服你可以上诉、申诉”“不懂你可以去看判决书”等语言搪塞当事人的现象，避免法官与人民群众产生隔阂，甚至可能出现人民法官脱离人民的危险状况。

    为了从源头上预防和减少涉诉上访，河南省高级人民法院于同年制定了《关于做好判前释法工作的指导意见》要求法官就当事人争执的的案件焦点问题与当事人进行沟通，在判决前向当事人行使释明权，听取当事人的请求，通过摆事实、讲道理，向当事人宣传法律，使当事人理解法律的规定对自己的诉讼风险有一个明确的预期，从而增强当事人对自己诉讼结果的理解，消除其对法律和法院的误解，争取当事人的理解和支持，减少当事人对裁判的上诉和上访。相对于“亡羊补牢式”的判后答疑而言，判前释法属于未雨绸缪，防患于未然的化解矛盾措施。探索建立判前释法制度，是河南高院践行公正司法、一心为民服务构建和谐社会的一项重要举措。

    判前释法和判后答疑实践性社会主义法治理念的重要途径，是社会主义法治理念教育的重要制度性成果，必将对人民法院进一步提高司法能力，发挥审判职能作用，维护社会和谐产生重要的影响。人民法院要充分发挥判前释法和判后答疑全方位的定分之争体系的功能，尽可能的化解纠纷解决矛盾，让当事人服判息访，实现“最大限度地增加和谐因素，最大程度减少不和谐因素”的要求，从而为构建和谐社会服务。

    （七）法院要积极加强与党委、政府、人大和政协等国家机关的沟通和协调，增强党政机关对司法工作更多的理解和支持。我们要让党政机关更充分的认识到涉诉上访问题的复杂性，形成因素的多样性。在司法实践中一部分案件在诉前就已经矛盾激化多头上访, 党政机关不应仅仅把它简单归结为法院工作的失误而应理解支持法院的工作,共同为解决涉诉上访问题努力。我们要争取更多的理解和支持，为法院工作创造良好的外部环境，减轻外部压力为更好解决涉诉上访问题提供更大的转圜空间。

    （八）规范法律服务市场，提高律师和其他法律服务业者整体素质和职业道德。律师是和当事人接触最多的群体之一，在许多涉诉上访背后就有律师的影子。长期以来，律师以自由职业者的面目出现，司法行政机关对律师的监管不到位，律师协会也没有切实发挥自我管理的作用。有些律师包打官司，充当诉讼掮客，让当事人对诉讼结果有不合理的预期，把诉讼结果的不理想归结为法官枉法裁判，败坏了法官和人民法院的形象。有的律师为了收取二审案件的代理费，挑唆当事人不接受法院的调解，鼓动当事人上诉、缠诉和上访，损害了司法权威，形成社会不稳定因素，也增加了当事人诉累。法律服务所的从业人员的政治和业务素质尚低与律师。司法行政机关应规范法律服务市场，加强对律师这一职业群体和其他法律服务者的监管，建立律师终身学习机制和淘汰机制，促进律师行业的吐故纳新，提高律师的整体素质;条件成熟可以考虑取消法律服务所。律师协会也应发挥自律和自我管理功能，减少律师对当事人的错误引导，让律师这一职业群体在维护社会正义促进社会和谐方面发挥更加积极的作用。

   （九）依法接访。 对一般的无理上访要耐心说服教育，不让其产生侥幸心理，让其知不可为而退 。对上访人的赔偿和补偿应以存在过错和责任追究为前提不能单纯为了息访而补偿，防止助长一部分上访人员的不良上访心理。对以上访为借口缠访闹访的，或者借上访冲击国家机关，聚众扰乱社会秩序的，应果断依法严惩，坚决打击。

    （十）加强司法宣传，繁荣法院文化,营造全社会理解、关心、支持法院工作的良好社会舆论氛围。必要正确的舆论监督有利于提高法官自身的社会责任意识和法律素养，促进司法公正。但如果负面报道或失实报道过多，则会导致公众对司法信赖的丧失和对上访的移情别恋。在司法实践中，一些当事人借助新闻媒体向法院施加压力，以曝光相威胁，而一些新闻媒体不经核实偏听偏信上访人员的一面之辞，做一些不负责任的宣传和报道如火上浇油助长了上访人员的气焰，增加了说服当事人服判息诉的难度，也诱使更多的当事人走上上访的道路，息访工作更加繁重和艰难。因此人民法院应充分行使法律赋予的通过审判活动开展法制宣传教育的职能，运用多种传播手段，做好司法宣传工作，多宣传法院的工作成绩和先进典型，用优秀的法院文化感染人民，让人民群众理解和支持法院和法官依法公正的独立审判。同时通过法律宣传提高公民对法律的理解和认识，纠正对法律的错误理解，引到当事人理性诉讼，避免走入不良诉讼的误区，把现代法治文明植入乡土民俗，从源头上减少和杜绝涉诉上访的发生。新闻主管部门要规范媒体的舆论监督，杜绝媒体的恶意炒作，减少对法院及审判工作的负面和失实报道，倡导全社会增强法制观念，尊重司法裁判，依法维护自己的权益。

结束语

    涉诉上访是现代中国特有的一个社会现象,其产生和长期存在有着广泛而深刻的社会、文化历史原因和制度因素.作为一种社会现象其消亡必然依赖于市场经济的繁荣、工业文明和商业文明的昌达,而促使其消亡的主要途径则在于司法体制改革的深化和司法权威、司法公信力的确立。息访的终极性价值不在于围追堵截上访人员和减少上访人员的人次数,而在于实现社会的和谐与科学发展,推动我国法治社会的进程,形成畅通、公平的纠纷解决渠道,养成国民冷静、理性的矛盾解决思维。笔者作为一名基层司法实务工作人员囿于条件和能力所限对于该论题的探讨浅尝辄止，仅起抛砖引玉之效用，请大家斧正。

注释：

    ①邱俊著：《法官与律师相互关系之解读》，《人民法院报》，2007年9月19日第6版

    ②杨涛著：《构建司法终极是解决上访难题的有效途径》，载http://www.chinalawinfo.com于2008年1月12日访问。

③转引自岳明伟《树立司法权威的有效途经》，《人民法院报》2007年6月13日第4版。

④全省法院判前释法工作座谈会摘要：《判前释法制度的建立与完善》，《公民与法》2007年第5期第8页。