【论文摘要】：中国目前现行的法院经费保障体制实行的是分级管理分级负担的保障政策，在经济飞速发展，市场多元化的今天，其弊端日益显现出来，若不尽快进行改革，将导致法院不能独立形式审判权，产生司法腐败，影响法院各项工作的开展和各个项目的建设，影响社会主义法治的统一，影响“公正与效率”的实现和司法权威的树立。最终势必阻碍依法治国大政方略的实现，阻碍社会主义法治进程的推进。为此，国家已给予了必要的重视，改革的序幕已缓缓拉开。笔者认为，要从根本上改革现行的经费保障制度，则必须建立独立的司法预算制度，即全国法院系统的经费有国家计划单列，财政统一拨款。逐级下拨的省高院，由省高院直接拨付到市县两级，以尽量减少中间环节，同时，建立相配套的全国统一的财务管理制度，以保证资金的有效拨付和高效利用。建立独立的司法预算制度，实行国家计划单列拨款，其意义必将重大而深远。

    【关键词】：   现状  弊端  对策  意义

    “经济基础决定上层建筑”，经过马克思的充分论证，已成为不变的真理。司法权亦属于上层建筑的一部分。自古以来，充分的物质保障始终是进行一切活动的基础，很显然，物质保障也是法院实现审判职能的前提条件。

    党的十六大报告明确提出了司法体制改革的内容和重点，自此，开始了中国司法体制改革的革命之旅。党的十七大报告又提出：“深化司法体制改革，优化司法资源配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”而法院保障体制改革正是深化司法体制改革、优化司法资源配置重要内容之一，法院经费保障体制改革则是其下的具体项目之一。温家宝总理在今年的政府工作报告中进一步指出：“加强对行政收费的规范管理，改革和完善司法、执法财政保障机制”，为现行人民法院经费保障体制的改革指明了道路。然而，目前的现实情况是，现行人民法院经费保障体制不能满足人民法院日益繁重复杂的司法工作的需要，不能保障人民法院各项职能的充分发挥，急需将改革，将中央的大政方针具体地落实下来。

    一、我国法院经费保障体制的现状

    我国法院系统的经费主要来自于两个渠道,一个是各级政府财政拨款,一个是地方财政一定比例的诉讼费返还。对于各级法院收取的诉讼费,目前各级财政实行"收支两条线",即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户,财政统筹后再以预算外资金的形式,根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。由于法院经费来源于地方财政，不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的，也因此形成了有的法院经费相对有余，有的法院经费缺口很大。在经济发达地区的法院,诉讼费收入多,返还的就多，经费也相对较充足，基础设施建设，硬、软件建设相对也较先进;在经济落后地区的法院,诉讼费收入少,返还的少，加之财政本身就困难, 人员经费根本无法保证，更别提办案经费和建设资金了，严重影响了审判工作的正常运行。而新的《诉讼费用交纳办法》的实施使得落后地区法院经费保障更是雪上加霜。另外,这种严重依靠地方财政的法院经费保障体制造成了法院难以真正独立行使审判权。在建立社会主义市场经济体制的进程中，社会经济正在起着翻天覆地的变革，各类案件剧增，法院的审判业务日趋繁重，现有的经费保障制度已难以适应形势发展的需要。故改革现行法院经费保障体制,构建符合我国国情的司法预算制度势在必行。

    二、现行法院经费保障体制的弊端  

    目前我国对法院经费实行"分级管理、分级负担"的保障政策，法院的诉讼收费一律全额上缴国库，履行职能所需经费列入本级财政予以保障，中央和省级财政对贫困地区法院适当提供专项补助经费。其弊端随着经济的发展、市场的多元化以及改革的不断深化而日益突显，笔者认为，主要表现在以下几个方面：

    1、司法权受制于地方行政权，趋于地方化。司法权是一种国家权力，无论各级各地法院，都是国家的法院，代表国家行使权力，适用的是统一的法律规范，维护的是一个宪法和相同的法律。汉密乐顿指出：“就人类天性之一般而言，对某人的生活的有控制权，等于对其意志有控制权。”1在中国目前的司法实践活动中，由于司法机关的人、财、物，都掌握在同级政府手中，只要司法行为涉及到地方利益，就会有来自于地方的种种压力与阻力，其直接后果是使国家设在地方的法院沦为地方所属的司法机关。司法机关往往只有与当地党政机关合作才能正常开展工作，司法权处处受制于行政权，这就必然要维护当地利益，衍生地方保护主义，导致司法不公，危害极大，如在案件管辖上，为抢占利益的有利地位，有的法院授意当事人虚构合同，人为制造假案予以受理；有的明知外地法院已依法受理，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化等等，否则，法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的经济“报复”，使自己处于一种尴尬的地步。2

    2、法院经费保障严重不足影响了法院基础设施建设的进程。法院是国家的审判机关，审判法庭、人民法庭是法院行使审判权的场所，也是老百姓维护自己合法权益的地方，但现行分级负担的经费保障体制，使许多法院尤其是基层法院无法达到最高人民法院要求的人民法院审判庭、人民法庭、信息网络等基础建设的标准，并且还为此背上了沉重的负担。

    3、法院经费保障不足，不利于国家法制的统一和极易导致司法腐败。“分级管理、分级负责”的经费保障体制，使相同级别的人民法院的经费保障水平完全取决于其地方经济的发展和财政收入状况，这就使其与地方利益形成依附关系。由于司法经费受制于地方政府，司法官员往往只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。这种司法权的地方化，破坏了国家法制的统一。另外，一些经济欠发达或者不发达地区的财政负担能力有限，导致地方法院经费不足，运作出现困难。例如法官待遇偏低，难以吸引和留住人才，甚至连办案经费和工资发放都成问题，更难以提供培训和提高专业素质的资源。一些法院，尤其是一些基层法院，在这种状况下，必然会以各种名目搞创收，这也极易导致法官腐败，司法的腐败。

    4、法院经费保障不足，影响“公正与效率”的实现和司法权威的树立。“公正与效率”是社会主义法制建设永恒的主题，是人民法院工作的生命线。维护司法公正的必要前提是人民法院独立行使审判权。但是，由于经费保障要依靠地方财政及当地经济发展水平等各种因素，人民法院行使宪法赋予的这一项权力没有得到有力的保障。 另一方面，法院的人员经费、办公、办案经费不保障，干警不能安下心来工作，办公场所简陋，办案装备落后，不能保障法院工作的廉洁和高效，影响法院“公正与效率”的工作主题的实现，影响法院的司法权威，最终导致司法的改革、法治的进程不能紧跟社会现代化的步伐。

    5、法院经费保障不足，导致地区差异大，不利于法官社会地位的提高。法官作为一个特殊的群体，掌握着对诉讼主体之间的纠纷进行审理判决这一特定的权力，是正义的化身和守护神，是人们寻求救济和保障的最后一道防线，在人们心目中具有很高的形象。但同时法官也是人，他（她）们在社会中，同其他人一样，也有吃、穿、住、行的需求，如果法官能享受较高的待遇，法官必将会更更加珍惜自己工作和所处的位置，在一定程度上会大幅度降低 “人情案”、“金钱案”等司法腐败现象的发生几率。在一些西方国家，法官的社会地位比一般公务员要高，待遇与福利也比普通公务员优厚。而在我国，法官的工资结构与普通公务员相同，甚至在某些地区，法官的工资还没有普通公务员的高，由于法院经费保障受地方财政的制约，导致地区与地区之间的法官工资更是参差不齐，差异较大。虽然《法官法》对此有规定，国家对提高法官的待遇福利也很重视，但是，在目前这种经费保障体制下则很难使法官的待遇福利得到有效的改善，譬如，笔者所在地区，实行公务员津贴已有两年，但在几个县区之间却实现的各不相同，经济条件好的县区，实现的力度要大一些，笔者所在的县实现的与应执行的标准还相差甚远。这样，法官在人们心目中的地位会随之降低，司法的权威也很难被树立。保障法官享有优厚的待遇，对于提高法官地位、抵制司法腐败，将是一项积极有效的措施。

    6、经费保障的不足，影响了法官队伍的建设。公务员招考制在我国实行了有近十年，已成定制，法院招录人员也是其中的一项。但从这几年法院招录人员的情况看，如果是发达地区的法院招录，报考的人员就很多，竞争异常激烈，若是不发达地区，如贫困县或、西部地区招考，报考的人相对就少得多，有些地方还达不到所要招录的人数，其根本原因，就是这些地区的经济落后，法院办公条件差，法官的待遇福利跟不上，同时也会使相当一部分优秀审判员离开审判队伍，造成干警队伍的不稳定，使优秀的法律人才进不来、留不住，影响法院队伍的整体素质，影响审判工作的正常开展。

    7、现行经费保障体制，不利于司法救助工作的开展。为了让那些经济困难的当事人也打得起官司，最高人民法院出台了《关于对经济困难的当事人予以司法救助的规定》，详细规定了救助的案件范围和满足救助的当事人的条件，最明显的就是对于那些经济困难的当事人实行减、缓、免的政策。但在边远地区和经济欠发达地区，由于条件差，交通及通讯设施落后，办案的费用反而大大超过经济发达的地区。在目前的经费保障体制下，诉讼费收取的多与少，直接关系到法院工作的开展，并且，这些贫困地方的财政拨款还不能保证工资和福利的足额发放，法院也势必会从自身的利益发展出发，排斥司法救助工作的开展。

    三、解决我国法院经费保障体制的具体对策

    人民法院经费保障工作做的好坏，体现法院的工作是否受到国家重视，体现法律的尊严是否受到维护，体现“公正与效率”这一法院工作主题是否得到很好保证，最终体现依法治国的进程能否得到推进。

    因此，笔者认为，在当前司法改革的进程中，应对现行的分级管理、分级负担经费保障机制进行改革，改变这种法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法，实行全国法院系统的经费由国家计划单列，财政统一拨款，并立法予以保障，建立独立的司法预算制度。具体的运行规程是：各级法院包括普通法院和专门法院收取的诉讼费逐级上交到最高人民法院，由最高院汇总后缴给国库，同时，各级法院把本级法院下一年度的开支编制成预算报告一同逐级上报到最高人民法院，由最高院综合全国的情况，编制全国法院系统经费预算报告报国务院审核，审核过后报全国人大批准，财政部根据全国人大批准的预算案，按时足额拨付到最高人民法院，由最高人民法院下拨的各省级高院，由省高院直接分配到本省的各中、级层法院。

    尽管如此，我们仍须建立相配套的财务管理制度，以保障法院经费的收支平衡，资金的合理有效使用。具体由最高院征求全国法院意见后制定，全国法院统一执行。

    1、大胆改革管理体制。经费保障体制改革了，则经费管理体制也要进行大胆改革，才能与其向适应。以前是横向管理，即由同级政府管理，现在应改为纵向的垂直管理，即由高级法院统管。这样才能确保经费管理的调配和拨付的相一致，促进法院审判效率的提高，体现出真正意义上的公正，维护法律权威，确保法律的尊严。

    2、强化财务预算管理。人民法院的预算编制是一项十分重要的工作，我们必须要给予高度的重视，要从实际出发，将那些必需的支出、正常业务及经费开支如实编制上报，财政部门要确保法院系统所需经费的及时足额的供给，法院基础设施建设所需经费要列入计划，政府要根据实际情况，编制长、短期规划刚要，逐年定量完成，彻底解决法院无办公用房、无审判法庭、无干警住房等“三无”现象，尽快实现办公现代化。保证法院资金使用效果，保障人民法院审判职能得以充分有效的发挥。

    3、完善经费监督机制。为了保障经费使用的高效、透明，完善人民法院经费保障监督机制。首先要从管理机制上下手。笔者认为，监督的模式要实行上级监督下级，才能彻底解决以往监督不力的问题。监督的内容主要由两大块：一是对法院经费保障工作进行监督；二是对法院重点项目要进行跟踪监督，如重大的办公设备的购置，“两庭”建设、办公大楼建设等，要从采购招投标、施工、验收以各个环节进行监察。通过监督，切实保障人民法院经费保障制度落到实处，为人民法院“公正与效率”工作主题的实现打下良好的物质基础。

    4、制定统一的经费支出标准，同时制定相应补助标准，以缩小和消除地区差。制定统一的经费支出标准是法院经费保障制度得以有效落实的基础，对于法官工资津贴这一块，必须实行统一的标准，但是，由于各地的经济发展水平差别很大，除了制定统一标准外，我们还要视沿海与内地、西部与中东部的差别，制定相应的补助标准，确保区域平衡，消除经济落后地区法官们的心里落差和失落感。

    三、改革目前的经费保障体制，建立独立的司法预算制度的具有长远的意义

党的十七大报告明确提出：“深化司法体制改革，优化司法资源配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”为司法保障体制改革指明了方向。法院经费保障体制改革是司法保障体制改革的一项重要内容，我国在当前的经费保障体制应进行相应的改革，应改变现行法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法，实行全国法院系统的经费由国家计划单列，财政统一拨款，并立法予以保障，建立独立的司法预算制度，为法院独立行使审判权提供物质保障。对此，有学者早已有提出：“法院系统经费预算单列，由中央财政统一支出，使法院经费不受地方控制。”3

    首先，建立独立的司法预算制度，实行国家财政单列拨款，有利于法院破除司法地方保护主义，保证法院独立行使审判权。翻阅我国宪法可以得知，审判权由人民法院行使，不受任何机关、企、事业单位、社会团体和个人的干涉。但在现行法院经费保障体制下，同级政府掌握着司法机关的财、物，司法权处处受制于行政权，只有与当地行政机关配合才能顺利开展工作，从而导致司法不公。当遇到触动本地经济利益的时候，就只能“舍大家，顾小家”，形成地方保护主义。汉密乐顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。”4由此可见，如果不改革现行的这种体制，使法院的事权、财权独立于地方政府，司法的公正与独立只能是纸上谈兵。无法保证法院工作的需要，无法使法院独立行使审判权，使司法职能得到有效的实现。

    其次，建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，有利于审判职能的全面实现，杜绝司法腐败，维护社会的公平正义。随着社会主义市场经济的发展，各类案件不断增长，然而，法院经费的增长率却落后于案件的增长率。所以，在法院经费如此短缺的情况下，有些法院为了解决经费困难问题，不可避免地会想方设法地搞“创收”，或是向当事人、律师、企业单位拉赞助，不按收费项目、收费标准进行收费，另外，个人也会积极地搞创收，参与一些经济活动。如此这样，也就不可避免地产生司法腐败，产生个人腐败。因此，在建立起社会主义市场经济体制之后，特别是确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略后，再实行这种经费体制，已很难适应社会的发展需要，只有建立起与之相适应的独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，才能保证司法机关获得充足的办案经费，保证审判工作的顺利进行，使得社会的公平和正义切实得到落实，这对于社会的稳定和谐也至关重要。

    第三，建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，有利于保障法官们享有应有的物质待遇和福利待遇，维护法官们社会尊荣地位，从而激发法官们的斗志和办案激情，确保法官专心致志地审理案件。法官作为社会公平正义的守护神，他们的经济收入是其社会尊荣地位的重要体现之一，是稳定法官们“军心”的后方保障。因此，建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，使我们在对法官履行职责加大监督的同时，赋予与法官在维护社会公平正义相适应的经济收入，能够最大限度地鼓舞法官士气，调动他们办案激情，使其敬业精神得以充分发挥。

1、汉密乐顿等.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆，1980，391.

2、王立民.科学发展观与司法体制改革[J].政治与法律，2006，6，4.

3、梁慧星.关于司法改革的十三项建议[J].法律科学（西北政法学院学报），2003，5，11.

4、汉密乐顿等.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆，1980，396.