论文题要：
基层法院是我国法院体系之基石，无论从法官的人数还是从处理的案件数量上看，基层法院都是我国司法的最主要部分，为我国建设法治社会、和谐社会做出了不可磨灭的历史性贡献。本文从法官职业化的内涵、价值的解读着笔，通过笔者多年来在中部地区司法前沿观察、访谈和进行文献研究取得的资料的分析从基层法院所处的环境、面对的纠纷及在社区中的地位，行动能力以及其他制约或支撑条件归纳了司法现实中基层法院的特点；阐述了基层法官的生存环境和发展空间；从基层法官的整体素质、司法考试制度的实行、法院用人制度的改革等方面探讨了法官队伍建设在基层取得的进展和存在的问题。并在该基础上结合实际为推进基层法官职业化和队伍建设从改革法官选拔机制和晋升机制，建立中国特色的基层法官遴选和晋升制度；改革法院案件管辖制度和法官培训制度；法官进一步的专业化；强化基层法院法官职业保障；淡化基层法院审判管理的行政色彩；人民法庭法官的非职业化六个方面提出了初步构想，全文共9597字。
随着经济发展和社会公众法治观念的不断增强，人们对法治关注的重心已从立法转移到了司法，“司法公正”成为人们最关心、关注的问题。“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比操作法律的内容更为重要。”“如果把法律看成是一部庞大的机器的话，那么制造和使之运转的人就必须是具有高度技能的专业型人才，常人无法取代。” 2002年7月最高法院提出了法官职业化建设的改革决策，期望建设具有较高职业水平的专业化的法官队伍。最高人民法院将法官职业化定义为：法官职业化是指“法官以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能和职业地位。” 依据法院队伍建设会议精神和最高人民法院《关于加强法官职业化建设的若干意见》，苏泽林同志归纳了法官职业化建设的基本含义和基本内容：“第一，国家根据法官职业的特点，依据法定的条件和程序，选拔能够真正胜任法官职业的人担任法官，彻底改变法官职业大众化的现象。第二，国家要建立和完善法官职业的保障机制和适应法官职业特点的管理机制，以确保法官依法独立、公正地行使审判权。”“法官队伍职业化建设的基本内容由建立严格的法官职业准入制度、强化法官的职业意识、培养法官的职业道德、提高法官的职业技能、树立法官的职业形象、加强法官的职业保障、完善法官的职业监督七个方面组成。” 法官职业化建设的提出与进行，是对司法主体之于法治重要性认识的进一步深化，也是司法改革向纵深发展的必然产物。有学者将法官职业化的价值归纳为①有利于实现司法公正的价值②有利于实现司法权威的价值③有利于实现诉讼效率的价值。 基层法院是我国法院体系之基石，无论从法官的人数还是从处理的案件数量上看，基层法院都是我国司法的最主要部分，为我国建设法治社会、和谐社会做出了不可磨灭的历史性贡献。基层法院司法形象和司法效果的不尽如人意以及审判力量的不足促使我们重新审视基层法院法官的素质和队伍建设存在的问题。本文重新审视我国基层法院法官的现状，通过笔者多年在基层法院工作和调查获得的材料的研究，我们也许会对我国基层法院和法官的状况有所了解然后在此基础上提出符合国情的改进方案，使法官职业化和队伍建设达到相对理想的状态。
一、司法现实中基层法院的特点
现实生活中各级法院的工作状况和关注重点并不相同，由此需要的职业知识和技能也不尽相同。基层法院的特点应从它面对的纠纷、所处的社区及在社区中的地位，行动能力以及其他制约或支撑条件来分析研究。
（一）基层法院植根于基层，处于维护社会和谐稳定的最前沿，化解矛盾的第一线，在构建社会主义和谐社会进程中扮演着重要角色。“人民法院受理的案件８０％在基层，８０％的法院干警也在基层。” 如2001-2004的4年间，全国基层法院平均每年审结各类案件520多万件，依法执行案件929.9万余件，审结和执结案件分别占全国法院审执案件总数的89.79%和94.16%。
（二）基层法院的主要任务是解决实际问题、化解各种纠纷，而不像中级以上法院还负有指导和监督下级法院审判工作等其他职责和使命。在基层把矛盾化解在萌芽状态可以避免大量司法资源的浪费和社会成本的付出。 在基层法院，面对着纷繁复杂的纠纷，法官很重要的一点就是在坚持基本法律原则的前提下，凭借自己的经验和精明以各种可能的办法获得各方均能认可的结果。已有法院系统领导提出司法领域内解决纠纷的“黑猫白猫论” ，该观点可能部分同志不赞成，但事实上符合目前基层法院的工作实际，而法官职业化建设也必须从该实际出发围绕司法目的进行而不能脱离基本国情和司法需求。
（三）中国基层法院，特别是人民法庭处理纠纷的难度在于查明案件事实而不是适用法律。基层法院处理的大量是常规化的案件:基层法院受理的民事案件中离婚案件约占40%；人身伤害赔偿案件约占25%；赡养案件约占5—10%；借贷案件约占5—10%；其他的都是有关房产、继承、土地纠纷案件。 这些案件在法律适用上都不非常复杂，但要查清案件事实，就必须有较强的司法技能和丰富的社会知识与经验。
（四）基于国情，基层法院必须面对特殊问题并需具备特殊的应对复杂局面，处理复杂问题的能力。如基层法院如何处理好政府要求协助房屋拆迁、土地征用等政治任务与人民群众利益和审判工作之间的矛盾。同时基层法院还要与组织部门协调法官人事安排，与财政部门协调工作经费。基层人民法院处理纠纷时还要更多考虑当地风俗、各方利益的平衡和社会稳定而不仅仅是依法判决。基层法院要处理好以上棘手难题就需具备特殊的应对复杂局面处理复杂问题的能力。
二、基层法官的生存环境和发展空间
（一）基层法院法官政治待遇低,发展空间狭小。基层法院的法官的事业顶点是进入院党组成为党组成员，而对大多数的基层法官而言，实现的机会异常渺茫。 不仅如此，基层法官升迁机遇也相当少，职位竞争异常激烈，获得一个“法庭庭长”的职位 ，都可能需要奋斗5-10年时间，而且还要看机遇 。而如果进入中级以上的法院，由于中国的行政级别制度，显然比进入基层法院更有发展前途。进入最高法院，很快就可以定为“科级”，5到10年后就可能定为“处级”。
（二）目前的利益分配机制几乎都不利于基层法院的法官。中西部基层法官的月收入一般一千多元，还比不上农民工，也没有住房公积金，只不过收入稳定一些。有些县的地方财政紧张，还不时会拖欠工资，有时甚至两年未发全额工资，拖欠的工资往往也不了了之。一定意义上，中西部地区的基层法官也属于社会弱势群体。中级以上法院法官要比基层法院法官的收入要高，发达地区基层法院法官收入比同是基层法院的内地法院法官收入也要高。这种差别主要还不是来自国家档案工资，更重要的是来自单位内部的福利和奖金以及公务员津贴 。中级以上法院也没有拖欠法官工资的事例。
（三）基层法官承担繁重的工作和压力。基层一线法官工作之繁重从以下统计数字可见一斑：浙江省杭州市上城区法院2001年审判法官人均办案167件，执行法官人均办案103件； 广东省深圳市南山法院2005年一线法官人均办案234.8件； 河南省内黄县法院家务繁重的女法官人均办案也达到了90件； 笔者所在基层法院一线法官2008年人均办案也达到了117件。不仅如此，做堂审案对基层法官特别是对人民法庭的法官而言根本就是一种奢望，仅送达法律文书就占法官工作量的三分之一。基层法官不但要负担繁重的工作还要承受巨大的压力。“基层法官的压力来自多方面，既有办案本身的压力，也有来自外部的压力。这些压力具体表现为以下六个方面：一是案件增多的压力。二是知识更新的压力。三是社会期望的压力。四是涉诉信访的压力。五是经济拮据的压力。六是不当干扰的压力”。
三、基层法院法官队伍建设取得的进展与存在的问题
（一）基层法院法官整体的文化素质和业务素质有了较大的提高，但司法技能滞后，司法形象不佳与理想状态的法官还相距甚远。很多法官已经以各种方式（自考、函授、远程教育、成教、党校学习等）获得了大学文凭，一部分普通高校正规法学院毕业生开始陆续进入基层法院，法官的整体素质有了一定的提高。但这种业余的学历教育对法官业务素质的提高有限，进入基层法院的普通高校正规法学院毕业生所占的比重并不高，数量也有限。基层法院仍然普遍存在法官学历层次和素质偏低等问题，与审判工作的高标准严要求还不相适应。就全国的情况来看，由于各地经济、文化发展不平衡，东部沿海和经济发达地区基层法官的文化和业务素质相对比中西部和经济落后地区基层法官高。
（二）司法考试制度的实行已基本消除退役军人进入法院的弊端
退役军人(复员军人与军队转业干部)在相当长的时期内是我国法院队伍的主力军。二十世纪九十年代以来，复员军人已经很少可以进入法院系统，只有军转干部才有机会进入法院工作。军转干部在上世纪九十年代前在法院一般都有长足的发展，笔者所在的基层法院当时四名副院长中有三人是军转干部，但目前均已退休或退居二线。他们为我国法治事业做出了巨大贡献，但也不可否认大量非法律专业人才军人出身的法官对法官职业化建设和法院的长远发展也存在一定弊端。
贺卫方先生1998年发表在《南方周末》的《复员军人进法院》一文曾一石激起千层浪在法律界和社会上引起强烈争议和讨论。该讨论揭开了我国法官职业化建设的序幕，四年之后的2002年中国开始实行司法考试制度，中国法官职业化建设正式启动。司法考试制度实行后，大多数军转干部无法取得审判职称，军转干部去法院工作的意愿有所降低。更多军转干部愿意到业务与部队更为接近的公安部门工作，也较有发展空间。近几年进入法院的军转干部大部分在法警大队、政治处、办公室等综合部门和行政部门工作，少数法律素质高取得法官资格成为法官的也能很快熟悉审判业务。司法考试制度的实行消除了退役军人进入法院的弊端，而且在法院综合部门工作的退役军人更有利于发挥其才能优势也有利于法院事业的全面发展。
（三）法院工作人员招录制度初步确立，法院用人制度趋向职业化
“凡进必考”制度基本得到贯彻，法院领导层也趋向专业化，基层法院院长大多从中级法院中层干部如刑庭或民庭庭长中选拔，因其对审判工作的熟稔，其对法院工作的领导符合法院工作的特点和规律，能对法院工作作出符合实际的远景规划从而有利于法院工作和我国法治事业的长远发展。法院的其他党组成员也大多经由其他与法律相关的岗位如政法委、司法局等部门调入法院工作，由于经常从事与法律有紧密联系的工作应该算是专业性内行领导。即使是从其他国家机关或企事业单位调入法院的有着较强社会关系的普通工作人员，包括部分较高级别领导的子女也对法律和法官职业有一定认识和了解 。
（四）基层法院审判力量不足的司法现实
基层法院审判力量是否真正不足也曾引起激烈的辩论，笔者以为不同的声音源于各地发展程度存在较大差异导致审判力量是否充足确实存在不同情形，同时学者们的思维角度和对问题以及概念的理解各有不同。 但基层法院案件积压、办案法官不堪重负的现实矛盾在全国各地不同程度存在，成为制约审判工作发展的瓶颈，影响了办案质量和效果是不争的事实。造成这种现实矛盾的原因笔者以为主要有以下几点：
1、基层法官大量流失。高素质法律人才一般都更趋向于向收入相对高、职业前途相对广阔的大中城市、地区和行业流动。在这一过程中，广大的基层法院丧失了优势，不仅无法吸引新的人才进入，甚至无法留住已经进入的法律人才。如笔者所在地区的某基层法院2005年公开招考选拔的四名法院工作人员，由于物质条件过于清苦，已有三人先后离开。一人已离开法院从事律师工作，一人回原企业工作，另一人通过检察官选调考试又被录取到市检察院，基层法院留不住人才的现象令人堪忧。
2、法院系统中存在大量 “不办案的法官”。 “不办案法官”主要是指在综合部门、行政部门以及人事部门等工作的法官。如从事人事、纪检、后勤、工会之类的工作。此外，集审判职务与行政职务于一身的院长、副院长由于所承担的行政管理、工作协调等行政事务相当繁重，办案数量极少。据法学实务界人士调研“从事审判的业务性法官与在册法官的比例为36：106” 。因此一线法官只占一个法院编制人数的一半左右，却承担了几乎全部的审判工作，难怪法院总感审判力量不足。
3、基层法官的精简和法官职业入门条件的提高。前几年，基层精简机关人员，实行按年龄“一刀切”政策，大量法官离开审判岗位，其中包括一些庭长。笔者所在的基层法院当年划定法官内退的年龄是49岁。国家实行司法考试制度初，书记员依惯例通过法院内部考试晋升法官的途径不复存在，而他们又很难通过司法考试，从而造成法院内部法官断层。近几年一些大学生进入基层法院且陆续通过司法考试,情况初步有所缓解。
4、法院还要承当相当多的服务当地建设的政治任务和各种形式化的繁重的政治学习任务。除审判业务外法院还要完成当地党委政府分派的名目繁多的政治任务如扶贫、招商引资、协助房屋拆迁、夏季麦秸禁烧等。同时各种形式化的政治活动和会议也占用了法官们大量时间，但并没有发挥应有的作用。每次政治活动都形式化的规定数万字数的读书笔记和心得体会，如果严格执行法官们就没有时间办任何案件，实际上大部分的心得体会千篇一律是从互联网上拉出来的，效果就是浪费纸张和时间，政治学习应避免形式化注重实效。
笔者认为，以上大致描述了中国基层法院法官目前职业化建设的状况可以作为进一步分析问题之基础。
四、基层法院法官队伍建设之推进
（一）改革法官选拔机制和晋升机制，建立中国特色的基层法官遴选和晋升制度。当前我国各地遴选法官一般是按照公务员招录的标准和程序招录法院工作人员，而且一般要求具有本地户籍。这些人员进入法院后从书记员做起，待具备了法定的法律工作年限后和通过司法考试后任命为法官。最高人民法院的法官选拔是通过每年全国的公务员考试进行只是比某些部门的招录多了法律专业科目的考试。现有的法官选拔体制容易强化其对地方政府之依赖，造成法官共同体封闭性的问题，地方保护主义、审判力量不足、法官的素质低等问题都与此有密切的关系。为了减少这种封闭性，促使信息和人才的进一步流通，必须减少和避免地域限制，促进中国人才统一的大市场的发展和形成。而且现有的法官遴选机制造成下级法院的优秀法官难以到上级法院任职，上级法院的法官缺乏基层工作经验。“法律与社会现实之间的错综复杂的关系，往往在基层法院中有更为直接、生动、鲜明的反应和体现”。“原生状态的生活同法律的遭遇，主要是在基层法院”。 “基层法院的工作经历，对法官的社会化过程，阅历、经验、技巧的累积都是不可或缺的过程。” 基层法院绝大多数法官所面对的问题以及由此养成累积的知识与中级以上的法院所面临的问题虽不完全相同，初审法官与上诉审法官的关注点和知识和技能要求也不完全重合。但基层法院的优秀法官丰富的社会经验强化了他们对于世态人心的把握，长年的基层审判经验为他们解决二审案件提供了有利的条件。法律专业的毕业生无论是本科、硕士还是博士毕业后进入法院应当首先进入基层法院，不应直接进入中级以上法院。基层法院的法官则应有机遇因其良好司法绩效而被选任到上一级法院担任法官。
（二）改革法院案件管辖制度和法官培训制度。目前基层法院初审管辖权被严重瓜分，法院的级别管辖不利于基层司法审判人员专业素质和水平的提高。国家应通过立法逐步归还基层法院被剥夺的部分案件初审管辖权，恢复基层法院的初审法院地位。
目前法院系统内部法官培训方式需要改进①现行培训方式考虑审判工作的特点和规律不够，与审判实务存在鸿沟。②培训内容设置的分层性与综合性不够。应以务实而科学的法官培训来取代法学理论传授模式的培训。
（三）中国目前法官的文化和专业素质都还偏低，法官要进一步的专业化。从人类历史上看，专业化的最根本的途径是根据社会发展的需要实现进一步和细致的劳动分工。“建立独立于法官之外的司法行政管理体系，是我国各级法院特别是基层法院的必然趋势。” 法官助理制度的建立首先可以通过对法官和法官助理（乃至书记员）之间审判工作职务范围的合理划分在法官和当事人之间划分出一条隔离带，避免法官单方面接触当事人，克服旧有制度中案件的审理程序均由一名法官全部操作的不良状况，促进司法公正在程序中的落实，保障司法公正的实现。其次，把法官从相对繁杂琐碎的程序性工作和其他辅助性工作中解脱出来，专心于案件的审理和判决工作，有利于促进司法效率的提高。与此同时，法官在办案之余还可以钻研法学理论，总结和解决法学实践中的疑难问题和深层次问题，真正将法学理论运用到审判实践当中去，提高人民法院的司法水平，促进我国法院审判工作的深入发展，促进我国法官队伍的职业化、专业化、和精英化。 法官与法院的其他工作人员分开管理，法官助理制度、书记员专职化制度的建立可以促进真正的法官职业群体的形成，增强法官职业荣誉感和责任感，减少腐败，提高工作效率。至于基层法院法官是否再细化为民事法官、刑事法官从事专门的案件审理，在司法实践中，高级以上法院往往他们之间的界限是比较清晰的也很少变动。即使是在基层法院和中级法院，领导人事决策时也往往考虑到对业务的熟悉从工作的稳定和大局出发也很少变动他们各自的岗位，一般来说法官上岗时任职的岗位已经基本决定了他的职业生涯和发展方向。但笔者以为基层法官之间没有必要再进行专业上的区分，既因为如前所述基层法院处理的案件较少涉及前沿精深的法律知识同时民、行、刑案件理论和实务之间均存在交叉，审理不同类型的案件也有利于法官素质的提高和工作的改进。
（四）强化基层法院法官职业保障。强化法官职业保障主要应从四方面着手 1、要切实完善制度，实现对法官考核、任免、调查、追究、处分等事项的专业化、程序化、法治化。2、建立法官晋级、评价、待遇的保障制度，使法官不再受行政职务的吸引。3、合理提高和规范法官薪酬。4、切实提高法官职业的政治地位和社会地位。这对各级法院的法官都是适用的。但基层社会是潜规则最多最复杂的地方， 基层法官也是工作环境最复杂，工作最繁重、压力最大、生活状况最艰难的法官群体因此更应加强基层法官职业保障。•
（五）淡化基层法院审判管理的行政色彩。“长期以来，人们对于法院的管理的认识存在误区，认为法院管理就是行政管理。…甚至法院内部长期以来也沿用院长管庭长、庭长管法官的行政化模式。但是，随着法治社会的发展，法院管理沿用行政管理的模式越来越显示出众多弊端。一方面，其和法治社会追求的独立公正等精神价值相背离，另一方面也助长了法官工作的懈怠和责任的淡化，造成了职权不明、责任不清，下属的工作只对上级负责，而不对法律负责，司法公正难以保障。” 基层法院的审判管理的行政色彩更是凸显，庭长签发裁判文书的做法仍在广大中西部地区的基层法院沿用。审者不判、判者不审这一极不符合审判规律的情况在很多基层法院并没有得到多大改观。在个别基层法院的审判庭室存在和庭长善处关系的书记员（特别是负责财务的内勤）比承办法官左右裁判结果力度还强的畸形现象。“法官职业化意味着法官只能接受监督而不能接受命令” “管理出公正，管理出效率，管理出活力。树立科学发展观，按照法院工作的规律，强化、细化法院管理，完善法院管理体系，对于增强司法能力，践行公正与效率主题，实现司法为民宗旨，实现人民法院的可持续发展，具有非常重要的意义”。 在提高法官素质同时，要深化审判组织改革，逐步扩大法官的审判权限，全面落实合议庭职权；转变院长、庭长和审判委员会职能，将工作重心从审批、讨论具体案件移向宏观指导和审判管理；遵循审判规律，改进监督管理方式，既保证法官独立行使审判权，又切实防止司法腐败。
（六）人民法庭法官的非职业化。基层法院的派出法庭中的法官“面对大量家长里短似的小纠纷，往往无法适用严格的诉讼程序和职业化的刻板庭审模式；他们处理案件的根据除了法律规范外也夹杂着大量的常理和特殊的考虑因素。因此对于这些司法人员而言，彻底的职业化并不必要，最需要考虑的是正常人的常情常理和公正理念”。 在现实社会中，民众热衷于到法院解决纠纷，司法局的二级机构司法所已经基本处于无纠纷可处理的闲置状态， 是否考虑司法所合并到人民法庭，同时改变人民法庭的工作机制，实现人民法庭法官的非职业化，开拓非诉讼解决纠纷的渠道，适应解决基层社会的矛盾冲突。
许昌法院
