【案情】

    原告田某诉称，2000年4月12日，原告与第三人赵某结婚，今年4月份原告突然精神失常，经检查诊断为躁狂症，在此情况下第三人带原告到禹州市民政局办理了离婚登记手续，该登记违背了《婚姻登记工作暂行规范》第四十八条第（三）项的规定，故请求撤销其离婚登记。

    被告禹州市民政局辩称： 1、我局为原告及第三人办理的离婚证书完全符合法定程序。在原告与第三人办理离婚登记时，我局工作人员按法定程序对当事人询问，原告回答切题，表述清晰，并能在各种文件上署名，并无任何异状，我局工作人员审查后依法为其办理了离婚证书，这些审查完全符合法定的程序。2、原告现称“2008年4月诊断为躁狂症”，无论真实与否均不能否认离婚证的法律效力。众所周知，精神病的精神状况差别很大，根据躁狂症的特点，两次发病之间精神状态基本正常，婚姻登记员实际无法对此病进行判断。因此，在办理离婚登记时被告方没有任何过错，故应驳回原告的诉讼。

    第三人赵某陈述，原告没有病，应驳回原告诉讼请求。

    2000年4月12日，原告田某与第三人赵某登记结婚，婚后生育一女。2008年6月24日，原告与第三人到被告禹州市民政局处办理离婚登记，双方在申请离婚登记声明书上签字声明，并订立离婚协议书，对女儿的抚养、财产分割等问题达成了一致处理意见，被告也做了离婚登记询问笔录，之后，原告与第三人领取了离婚证。2008年7月21日，原告之父田某某以原告法定代理人身份，以原告与第三人在办理离婚登记时原告患有精神病，不具有民事行为能力，被告为原告与第三人办理的离婚登记违背了《婚姻登记工作暂行规范》第四十八条第三项“受理离婚登记申请的条件是（三）双方均具有完全民事行为能力”的规定为由，提起行政诉讼，要求撤销被告为原告及第三人办理的离婚登记。

    【审判】

    禹州市人民法院经审理认为，原告与第三人常住户口所在地均为禹州市，被告禹州市民政局是具有依法履行婚姻登记行政职能的婚姻登记机关，具有为其办理离婚登记的法定职权。

    《婚姻登记条例》第十二条规定“办理离婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记机关不予受理：（二）属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力的人”，但法律法规并未规定婚姻登记机关具有判断当事人民事行为能力的职责，况且婚姻登记机关也不是专业的鉴定机构。本案中，原告法定代理人在诉讼中，并没有提供法定鉴定部门出具的原告与第三人在2008年6月24日办理离婚登记时原告属于无民事行为能力或限制民事行为能力的人的鉴定结论，从被告禹州市民政局提供的证据可知，被告经审查原告与第三人出具的身份证、结婚证、离婚协议书等证据和证明材料符合法定的形式与要求，并履行了离婚登记询问，让双方在申请离婚登记声明书上签字声明等法定程序，确认双方属自愿离婚，对子女抚养、财产分割等问题也已达成一致处理意见，遂当场予以登记，发给离婚证，已经尽到了法定的审查义务。综上所述，被告为原告与第三人办理的离婚登记法定职权明确、适用法律正确、程序合法，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告田某的诉讼请求。

    【评析】

    一、婚姻登记机关对婚姻登记的审查原则

    本案中，田某与赵某申请离婚登记时并未提出一方患有精神类疾病的主张和证明材料，如果田某在办理离婚登记手续时不具有民事行为能力或者限制民事行为能力，后经法定鉴定部门鉴定出具鉴定结论，在此情况下，婚姻登记机关在审查办理离婚登记时究竟负有何种审查义务便成为确定被诉离婚行政登记行为是否合法的焦点问题之一，及这种审查是实质审查或是形式审查。

    从《婚姻登记条例》第11条“办理离婚登记的内地居民应当出具下列证件和证明材料：①本人的户口簿、身份证；②本人的结婚证；

    ③双方当事人共同签署的离婚协议书。离婚协议书应当载明双方当事人的自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见。”和第13条“婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。”的规定可知，只要当事人出具了户口簿、身份证、结婚证、离婚协议书等证件和证明材料，婚姻登记机关通过对双方当事人进行询问并审查双方亲自签署的离婚协议书，并按民政部《婚姻登记工作暂行规范》第49条所规定双方当事人在《申请离婚登记声明书》中“声明人”一栏中签名声明，在确定双方确系自愿离婚并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的情况下，就应当依法当场办理离婚证，否则即构成行政作为。至于离婚协议是否真实的体现双方当事人的离婚意愿和一致协议，是否存在欺诈或者胁迫等行为，甚至是否存在逃避债务等“假离婚”行为，婚姻机关不必予以审查，这应由当事人声明负责。由此可见，我国现行法律、法规采用了当事人声明与形式审查相结合的婚姻登记办理原则。这里的形式审查是指婚姻登记机关要审查当事人申请离婚登记是否符合法定的条件和程序，包括当事人是否具备申请的主体资格、是否提交了符合法律法规的证件和证明材料，是否达成离婚协议等。形式审查原则由两个基本要求：一是要审查当事人出具的证件和证明材料是否齐全；二是要审查证明材料记载的事项是否符合法定条件。

    二、婚姻登记机关对离婚登记的当事人是否具备民事行为能力的审查职责

    《婚姻登记条例》第12条规定“办理离婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记机关不予受理：（一）未达成离婚协议书的；（二）属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的；（三）其离婚登记不是在中国内地办理的。”

    由于《婚姻登记条例》要求办理离婚登记的内地居民应当出具本人的结婚证及双方共同签署的离婚协议书，则婚姻登记机关可以且可能主动对当事人是否存在未达成离婚协议或者其结婚登记不是在中国内地办理的法定情形加以判断，并进而决定是否应当不予受理。而对于当事人是否具有民事行为能力问题，由于相关法律法规并未要求当事人必须出具此方面的证据和证明材料，婚姻登记机关无法通过材料进行核实，只能通过当事人或相关人的主张或一般的精神状态加以判断。而且，婚姻登记机关也不是专业的鉴定机构，其婚姻登记员没有资格和能力对当事人是否具有民事行为能力进行断定，更不能要求所有办理离婚登记的当事人先到有关鉴定部门进行是否存在精神病等鉴定。如果当事人或者相关人有意隐瞒一方患有精神类疾病等事实，或者事后知道一方或双方当事人患有精神类疾病，只要当事人当时出具了符合法律法规要求的证件和证明材料并符合其他法定条件，婚姻登记机关从当事人的一般精神状态又无法判断其是否具备民事行为能力，就只能受理并依法当场予以登记，发给离婚证。

    具体的本案，原告法定代理人在诉讼中，并没有提供原告2008年6月24日患有精神类疾病的原始证据或者法定鉴定部门出具的关于原告与第三人在2008年6月24日办理离婚登记时原告属于无民事行为能力或限制民事行为能力的人的鉴定结论；即使原告与第三人在办理离婚登记时患有精神类疾病，属于无民事行为能力人或限制民事行为能力人，只要被告禹州市民政局不存在明知而办理离婚登记的情形（原告法定代理人也未提出证据证明被告禹州市民政局在办理离婚登记时有明知的行为），在无从具体判断原告田某是否具备民事行为能力的情况下，经审查原告与第三人出具的身份证、结婚证、离婚协议书等证件和证明材料符合法定的形式与要求，并履行了离婚登记询问，让双方在申请离婚登记声明书上签字声明等法定程序，确认双方属自愿离婚，对子女抚养、财产分割等问题已达成一致处理意见，遂当场予以登记，发给离婚证，已经尽到了法定的审查义务。

    三、精神病人离婚行政登记案件的裁判方式

    本案中，原告法定代理人并没有提供法定鉴定部门出具的原告与第三人在办理离婚登记时原告属于无民事行为能力或限制民事行为能力的人的鉴定结论，如果原告与第三人在办理离婚登记时患有精神类疾病，属于无民事行为能力人或限制民事行为能力人，事后经法定鉴定部门鉴定予以确认，虽然民政局为离婚登记当事人办理离婚登记时已经尽到了法定的审查义务，但从结论上看，民政局本应按照《婚姻登记条例》第12条第（二）项的规定不予受理，但其予以登记并发给离婚证，属实体办理结果错误。裁判方式的确定便成为该类案件的争议问题。

   由于婚姻登记机关对离婚登记只负有形式审查义务，则人民法院在审理此类案件过程中，也应当从形式审查的角度，通过对婚姻登记机关的职责权限和管辖权、当事人出具的材料是否符合法律规定、是否确属自愿离婚并已对子女抚养、财产归属等问题达成一致处理意见等问题的审查，来审查被诉具体行政行为的合法性。

    依上所述，如果婚姻登记机关在办理离婚登记时已经尽到了法定审查义务，那么能否直接维持被诉具体行政行为或确认其合法呢？显然不能，因为无论是撤销还是确认合法，均会对被诉具体行政行为的效力予以确定，并在一定程度对婚姻登记机关事后纠正该行为设置障碍，也不利于当事人的权利救济，仅以当事人办理离婚登记时无民事行为能力、予以登记的实体结果错误为由判决撤销或确认违法亦不可取，毕竟婚姻登记机关为当事人办理离婚登记时已经尽到了法定的审查义务，而且根据当事人出具的证件和证据材料只能为其办理，否则即构成行政不作为。

    笔者认为，判决驳回诉讼请求是相对合理的裁判方式，既能坚持对具体行政行为的合法性审查原则、未让已尽法定审查义务的行政机关承担本不应承当的不利法律后果，又能充分保护当事人的合法权益。《婚姻登记条例》只规定婚姻登记机关在法定情况下可以撤销结婚登记、宣告结婚证作废，并未明确规定有撤销离婚登记的职权，但行政机关应当随时纠正不当或违法的行政行为本是法律本身应有之义，也是对行政机关依法行政的基本要求。基于此，如果当事人对离婚登记持有异议，可以向婚姻登记机关出具鉴定结论，要求其依法纠正现在看来不当或错误的行政行为；行政机关不予纠正的，当事人可依法提起行政不作为之诉。

    适用驳回诉讼请求的裁判方式有两个基本要求：一是婚姻登记机关办理离婚登记时尽到了法定审查义务，办理程序无明显瑕疵；二是当事人仍可通过其他途径行使救济权利。如果当事人不可能通过其他途径进行救济，在不能判决驳回诉讼请求，而应当判决撤销或者确认违法。

    四、离婚登记制度的思考及建议

    《婚姻登记条例》与原《婚姻登记管理条例》相比，在办理结婚登记不再要求当事人出具婚前健康检查证明和单位、村委会或者居委会的婚姻状况证明，办理离婚登记亦不再要求提供单位、村委会或者居委会的介绍信。可以说，《婚姻登记条例》更多地体现了当事人双方意思自治的立法精神，更加尊重当事人的意愿，不深究当事人结婚或者离婚的理由等，充分体现了婚姻自由。就离婚登记制度而言，《婚姻登记条例》更多了考虑当事人的离婚自由，充分尊重了当事人合意离婚的意愿，并体现出婚姻登记机关对离婚登记的形式审查原则，这是立法上的一大进步，但其弊端也凸显出来，如当事人草率离婚、逃避债务假离婚、不考虑婚姻所承担的责任和义务等。从本案中可以看出存在以下问题：一是《婚姻登记条例》未对婚姻登记机关是否有权纠正不当或错误的离婚登记行为予以明确及如何纠正的问题；二是如何界定婚姻登记机关判断离婚登记当事人是否具备民事行为能力的范围和程度，如果界定不清可能导致婚姻登记机关频繁败诉的问题。

    原《婚姻登记管理条例》第25条规定“申请婚姻登记的当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的，婚姻登记管理机关应当撤销婚姻的登记，对结婚、复婚的当事人宣布其婚姻无效并收回结婚证，对离婚的当事人宣布其解除婚姻关系无效并收回离婚证，并对当事人处以200元以下的罚款。”可见，原《婚姻登记管理条例》对不当或错误的离婚登记行为以明确处理办法，而新《婚姻登记条例》对此没有规定，对于第一个问题，应当通过立法或其他合理方式解决，明确确定婚姻登记机关有依法纠正不当或错误的离婚登记行为的职权，并区别情况分别对待。办理离婚登记后当事人未再婚的，可以直接撤销；有一方再婚的，由于原离婚登记具有公定力，一经作出即应被推定为合法有效，第三人完全可以基于对其效力的信赖而与一方当事人结婚，为维护婚姻家庭关系的稳定，维持现在的婚姻状况，应确认办理离婚登记的行为违法。

    对于出具了法定证明材料的离婚登记当事人，婚姻登记机关不予登记，将承担不作为的法律责任；予以登记，很有可能会因当事人办理离婚登记时无民事行为能力或限制民事行为能力而被判决撤销或确认违法，最好的结果不过是驳回诉讼请求后来自行纠正，但却无形中增加了当事人的负担和诉累，这时现行行政诉讼裁判方式所带来的不可避免的尴尬。按照现行行政诉讼制度，对于具体行政行为主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越或滥用职权的，应当判决撤销或部分撤销；具体行政行为违法但不具有可撤销内容的，可以确认违法的。一提到被撤销或确认违法，即意味着行政行为存在这样或那样的问题，这两种裁判方式均承载了过多的不利法律后果的责任。从经济诉讼、提高效率的角度，笔者认为，应对可判决撤销或确认违法的法定情形加以完善，至少应当增加被诉具体行政行为合法，但事后的法律事实证明应予纠正的规定，既纠正了行政行为，又避免了让行政机关承担本不应承担的法律责任。