《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施后，行政诉讼的受案范围问题即为司法界广泛关注的问题。最高人民法院于1991年7月11日制定《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》时，将“具体行政行为”解释为：“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其它组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其它组织权利义务的单方行为”。最高人民法院作此解释，无疑是将行政诉讼受案范围进行了不当的限制。事实上，我国的行政案件的受案数量与其它发达国家相比相对较低。经过十多年的审判实践，各方面比较适应行政诉讼，人民法院的承受力也在逐步增加。另外，近些年来，各方面对保护诉权的要求、对救济权的呼声越来越高，若再不破除原司法解释中对受案范围的不当限制，将会影响我国法制建设的进程。2003年3月8日，最高人民法院根据审判工作实际出台了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,《贯彻意见》同时废止.该司法解释将“行政行为”解释为:“指具体行政职权的机关、机构或组织所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为”。最高人民法院作此规定，基本的指导思想就是要取消原司法解释中对行政诉讼受案范围的不当限制，将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上来。本文中，作者根据自己的审判实践，参考相关资料就《若干解释》关于行政诉讼受案范围问题与《贯彻意见》进行横向比较后，谈了自己的粗浅看法。

    关于行政诉讼受案范围问题，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）用两个条款进行了原则规定，其中第11条规定了受案范围，第12条对不属于行政诉讼受案范围进行了列举。该法颁布实施后，最高人民法院于1991年7月11日出台《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《若干解释》），《贯彻意见》同时废止。《若干解释》较《贯彻意见》就行政诉讼受案范围问题作了更加科学、符合《行政诉讼法》立法本意的解释。该司法解释用了五个条款对行政诉讼法受案范围问题进行了解释，其中第1条规定受案范围的总体框架：第一款概括说明了行政诉讼的受案范围，第二款对不属于行政诉讼受案范围和行为进行了排除，第二、三、四、五条分别对行政诉讼法第十二条规定的四种情况作了界定。

    提到行政诉讼的受案范围，首先必须明确行政行为的概念，根据《若干解释》的规定，只要是行政行为，除了是法律和司法解释另有规定的外，都属于行政诉讼的受案范围。可见，对行政行为为内涵和外延的把握，直接关系到行政诉讼受案范围的宽窄。《若干解释》使用的行政行为是广义上的概念，指具有行政职权的机关、机构或组织所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为。①根据这一定义，行政行为包念以下三层含义：

    1、行为的主体是拥有行政管理职权的机关、机构或组织，只要拥有行政管理职权就可能构成可诉行为的主体。这是行政行为的主体特征。这里需要注意的是：（1）、之所以加上机构，是因为有些机关内部的机构本身没有权力独立地实施行政行为，但有时超越职权，以自己的名义作出行政行为，如果这些行为是不可诉的，那么超越职权的行为就无法救济了。因此，确定被诉行为的主体，不能看行为主体有无独立的诉讼资格，只要该机构拥有行政管理职权，其作出的行为就是可诉行为。当然，法律另有规定的除外。（2）、之所以加上组织，是因为从行政管理的趋势看，中介组织、行为自律组织以及其它非政府组织行使行政管理职权的现象越来越普遍，相当一部分行政管理领域都是或者都将会通过中介组织、行为自律组织或其它非政府组织来进行管理，如律师等今后会让位于中介组织和自律组织来进行管理，这是一个发展趋势。对可诉行为主体的界定，一方面扩大了可诉行为的范围，另一方面，排除了立法、审判、检察、党的机关等作为行政诉讼可诉行为主体的可能性。

    2、可诉行为的内容必须与行使行政职权有关，这是行政行为的内容特征。只要某一行为与行使行政职权有关，则该行为就可能是一个可诉的行政行为。这是判断量个行为是否可诉的根本标准。与行使包括单方行为，而且包括双方行为。

    3、可诉行为必须是对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为，这是行政行为的后果特征。行政机关在行政管理的过程中要实施大量的行为，但只有在行为对相对人产生了实际影响时才具有可诉性。对权利义务产生实际影响有以下几种情况：（1）行为作出后已经完全执行了；（2）基础性行为与执行性行为合二为一，如紧急情况下的强制措施；（3）行为作同以后还没有执行，但这个行为已经成立，对当事人已经产生了约束力；（4）具有侵害性的事实行为，打人、损坏财物等事实行为，这些行为一实施，损害结果就相继出现。

    《若干解释》对行政诉讼受案范围问题所作新的规定，基本指导思想就是要破除或取消《贯彻意见》或在事实上存在的对受案范围的不当限制，将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上来，而不是在《行政诉讼法》规定的基础上扩大受案范围。十年前，在制定《行政诉讼法》时有一个错误的估计，认为行政机关作出的行政行为有关1%涉诉的话，人民法院也承受不了，故在制定《贯彻意见》时对受案范围作了不当限制。而事实上，我们国家的行政案件的受案数量与其它发达国家相比相对较低。经过十多年的审判实践，各方面比较适应行政诉讼，人民法院的承受能力也在逐步增加，应根据立法机关的意图，逐步放宽受案范围。另外，最近几年，各方面对保护诉权的要求、对救济权的呼声越来越高，如果再不考虑诉权的保护问题，再不破除原来司法解释中对受案范围不当的限制，将会严重影响我国法制建设的进程。

    《若干解释》是如何恢复《行政诉讼法》受案范围的呢？重要体现的以下几方面：

    1、《贯彻意见》将“具体行政行为”解释为：“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务义务的单方行为”。《若干解释》删去了《贯彻意见》对具体行政行为不适当的定义，第1条将受案范围从总体上表述为：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。“公民、法人或其它组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）《行政诉讼法》第12条规定的行为；（二）公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行业以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重处理行为；（六）对公民、法人或者其它组织权利义务不产生实际影响的行为”。据此规定，凡属《若干解释》第1条第二款规定之外的行政行为，均在可诉之列。

    2、比较准确地界定了不可诉行政行为的内涵和处延。《行政诉讼法》第12条规定了四种不可诉的行政行为。实践中，有的行政机关不愿意当被告，就千方百计把它作出的行为往这四种行为上靠；法院不愿意受理行政案件，也就牵强附会地把某些行政区行为往这四种行为上拉。要切实保护当事人的诉权，必须堵住这些漏洞，必须对这四种不可诉的行为进行明确的界定。《若干解释》第2条、第3条、第4条、第5条分别对行政诉讼法第12条所规定的四种不可诉行政行为的内涵和外延作了明确的界定：将行政诉讼法第12条第（一）项规定的国家行为，界定为国务院、中央军委、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态和总动员等行为；将行政诉讼法第12条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，界定为行政机关针对不特定的对象发布的能反复适用的行政规范性案件；将《行政诉讼法》第12条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，界定为行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的规定；将《行政诉讼法》第12条第（四）项决定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的法律，界定为全国人民代表大会及其常委会制定、通过的规范性文件。

    3、对人身和财产权作了广义的理解。《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或其它组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里使用的概念是“合法权益”，但是第11条第一款第（八）项又规定“认为侵犯其他人身权的财产权的”，事实上第11条对第2条又作了限制性规定。我们知道，公民、法人或其它组织的合法权益，不仅是人身权和财产权，宪法规定了很多权利，除了人身权和财产权以外，还包括政治权利、自由权利以及各项社会经济权利。如果从狭义上理解，就使相当一部分的权益得不到救济，比如说受教育权、社会保障权等社会经济方面的权利。从《行政诉讼法》的立法原意看，制定《行政诉讼法》时唯一考虑要排除的是政治权利，并没有将社会经济权利排除在外，从社会经济权利的内涵来看，无一不直接或间接地涉及到公民的人身权或财产权。因此，对人身权、财产权应当作广义理解。

    《若干解释》将行政诉讼的受案范围恢复到《行政诉讼法》的规定上来，具体表现在以下几个方面：

    1、可诉行为从法律行为原则上扩大到准法律行为和事实行为。《贯彻意见》对具体行政行为的定义实质上是在很大程度上把行政行为限定在法律行为的范围内。法律行为是相对于事实行为而言的，在法律行为与事实行为之间还存在着准法律行为。为什么要将可诉行为扩大到准法律行为和事实行为？笔者认为有以下两个原因：（1）这是《行政诉讼法》明确规定的。确权行为从行政法学上说其实就是准法律行为，但这个准法律行为，《行政诉讼法》是早已纳入行政诉讼受案范围的，这足以说明准法律行为是可以纳入行政诉讼受案范围的，从《行政诉讼法》立法本义上来说，它并没有排除准法律行为。另外，《行政诉讼法》所讲的某些强制措施、限制人身自由或是某些财产的强制措施，事实上也包括许多事实行为。在不作为的诉讼中，要求行政机关履行一定法定职责，有些法定职责显然是一个事实行为，而不是一个法律行为。这也从另一个角度说明《行政诉讼法》是无意排除事实行为的，《行政诉讼法》明确列举的可诉行为中本身就包括了事实行为。（2）《贯彻意见》将事实行为排除在行政诉讼的受案范围之外，但事实行为侵权问题怎么解决呢？如交警在对违章司机作出处罚时，以司机态度不好为由将其殴打致伤。若不对该交警的这种事实行为（显然不是法律行为）是否违法进行审查并作出确认，那么，该司机因治病等所受的经济损失，就无法得到救济。

    2、可诉行为从单方行为扩大到双方行为。《贯彻意见》将行政行为限定为单方行为，事实上这与《行政诉讼法》的规定是不相符合的。行政许可就是一个双方行为，受理行为事实上也带有一定程度的双方性。另外，行政合同显然也是一个双方行为，过去也将其排除在行政诉讼的受案范围之外，而当作民事法律关系来调整。在现代文明社会，需要尽可能减少强制力的运用，通过合同来确定行政机关和相对人之间的权利与义务，把命令关系和强制关系变成合同关系（又称软行政关系）。将行政合同纳入可诉行政行为的范围是一个大趋势。《若干解释》修改了《贯彻意见》关于行政行为的定义，事实上就是取消了可诉行为必须是单方行为这样一个限定。

    3、可诉行为从行政机关的行为扩大到某些非行政机关，但拥有行政管理职权的主体所实施的行为。《贯彻意见》规定，行政行为必须是行政主体的行为，而行政主体又被解释为依照法律规定，且有独立的行政职权，并且能独立承担法律后果的组织。但在实践中，有相当一部分行政行为是不具有行政主体资格和身份的一些组织如内部机构作出的，如果按行政主体的概念来套，这些就不是行政行为，更不是可诉的行政行为了。《若干解释》使用“具有行政管理职权的机关、机构或组织”的概念，这就是说，可诉行政行为不要求必须是行政主体的行为，但要求实施主体必须拥有行政管理职权，如律师协会等组织。

    4、可诉行为从涉及财产权、人身权的行为扩大到除涉及政治权利以外的所有权利的行为。《贯彻意见》对财产权、人身权作出狭义的解释，而《若干解释》将财产权、人身权作了广义的解释，如前所述，但涉及政治权利的问题，原则上还是不予受理。

    5、可诉的行政不作为扩大到了除涉及政治权利以外的其他所有不作为。在实践中，有人认为，除了《行政诉讼法》所明确列举的那几种不作为以外，其他不作为是不能受理的。这种认识是值得商榷的。事实上，行政机关的职责、义务不仅是由法律、法规和规章规定的，行政义务是由多种因素产生的，如行政合同，行政机关的单方承诺等。

    6、原告资格界定为利害关系人后，行政诉讼受案范围进一步扩大。《行政诉讼法》第41条将原告界定为：“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民，法人或其他组织”，此规定不能解决所有原告资格问题。《若干解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。原告资格作此界定，将涉及相邻权及公平竞争权的行政行为纳入行政诉讼受案范围成为可能。《若干解释》第13条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或其他组织，可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或公平竞争权的；”

    相邻权是民法上的一个概念，是指不动产的占有人在行使物权时，对相毗邻的他人的不动产享有一定的支配权。相邻权属于不动产物权，可分为土地的相邻权、水流的相邻权、建筑物的相邻权等。因相邻权引起的法律关系为相邻关系。《民法通则》第83条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。”从此规定可以看出，相邻关系是民事关系，但是，民事主体侵犯他人相邻权的行为，在很多时候与行政机关的具体行政行为有密切关系。如：甲、乙为邻居,甲向当地规划部门申请建房,获得许可,但乙认为甲建房之后将影响自己的房屋采光权.本案中,规划部门的许可行为,对乙的权利产生实际影响,乙便是规划部门许可行为的利害关系人,乙向法院起诉规划部门的许可行为,法院应予受理.

    公平竞争权同样属于民事权利,在很多情况下,是法律赋予的.在一般情况下,对当事人公平竞争权的侵害来自其他竞争违反公平竞争原则的行为.但在有些情况下,行政机关的行为破坏了公平竞争的环境或规则,行政机关也可能成为公平竞争的侵权者.如:某县政府发布一个规范性文件,规定以投标的方式将一块商业国有土地使用权出证给出资企业,以出资额远远大于乙企业,该县政府仍然决定将该块土地出让给乙企业.甲企业认为该县政府的行为侵犯了其公平竞争权,向法院起诉该县政府,人民法院应予受理.

注释

①  最高法院副院长江必新在《<若干解释>疑难问题探讨》一文中提出了该观点.

参与文献资料目录

1、《行政诉讼法司法解释讲座——行政诉讼受案范围》，撰稿人江必新

2、《行政诉讼法司法解释讲座——诉讼参加人》，撰稿人杨临萍、甘雯