论文摘要：面对“诉讼爆炸”的局面，在我国目前诉讼与非诉讼的功能严重失衡的现实情况下，建立多元化纠纷解决机制，实现诉讼内外各种纠纷解决机制的功能相济、有机衔接与整合，是稳定社会发展、建立和谐社会的必然要求。

关键词：诉讼   衔接  纠纷解决机制  

    此文系2009年度辽宁省哲学社会科学规划基金项目L09BFX007《辽宁省诉讼案件处理中的问题与对策研究》的阶段性成果。

    在我国，由于一直坚持“诉讼是解决纠纷的最后手段”这一定势思维，许多当事人在经历了“漫长”的诉讼程序后，却对法院的裁判不服，甚至导致矛盾激化，成为更加严重的不稳定因素。在建设社会主义和谐社会的历史时期，怎样才能更好地化解矛盾纠纷，最大限度地增加和谐因素，维护司法的公正与权威，确实值得我们思考。近年来，法学理论与实务界一直十分重视对建立多元化纠纷解决机制问题的研究与实践探索，积极推动建立人民调解、行政调解、行业调解、司法调解等相结合的大调解格局，如2008年第2期的《辽宁法治研究》集中发表了辽宁省一些从事非诉讼纠纷解决工作的实务工作者的文章，如辽宁省司法厅基层处副处长周彦生的《对我省人民调解介入社会矛盾纠纷“大调解”防调体系的几点思考》，盘锦市信访局局长朱中国的《新形势下化解社会矛盾纠纷的机制探讨》。但是，从总体上看，目前的社会纠纷解决机制面临着十分严重的诉讼与非诉讼机制功能失衡、作用分离的状况，这直接导致诉讼案件数量居高不下。面对“诉讼爆炸”的局面，实现诉讼内外各种纠纷解决机制的功能相济、有机衔接、资源共享是促进政治稳定与经济发展、建设社会主义和谐社会的必然要求。

一、诉讼案件多元化处理的现状

    在我国当前社会转型时期，随着市场经济的不断发展，原有的社会利益格局被打破，社会关系的复杂化、利益的多元化、各种规则的不完善、诚信环境的缺失等多种因素导致社会矛盾大量涌现，各类纠纷引发的民事、刑事类诉讼案件逐年大幅度上升，司法机关的压力越来越大。最高人民法院的工作报告显示：2009年受理和审结案件的数量再次创下了历史新高，其中最高人民法院受理案件13318件，审结11749件，同比分别上升26.2%和52.1%；地方各级人民法院受理案件1137万余件，审执结1054万余件，结案标的额16707亿元，同比分别上升6.3%、7.2%和16.4%。在加强清理积案的同时，各级法院执结新收案件244.6万件，标的额5760.1亿元，同比分别上升9.9%和9.5%。

    面对“诉讼爆炸”的局面，各级人民法院均采取改革措施予以积极应对。2009年，最高人民法院提出“调解优先，调判结合”的工作原则，将调解贯穿于立案审判、执行、信访工作全过程。一方面，从法院自身来看，重视立案调解，尽可能将一些婚姻家庭、邻里纠纷等案件化解在开庭之前。另一方面，与村委会、居委会、工会、共青团、妇联等组织密切配合，形成化解社会矛盾的合力。实践中，法院系统及各有关部门都在积极探索社会纠纷的多元化解决途径，从对各类诉讼案件的处理情况来看，社会纠纷解决机制的运作状况具有以下特点：

    首先，对民商事纠纷，法院内部十分强调司法调解，在案件审理过程中，针对民商事纠纷中不同类型案件的特点，积极促成以调解、和解、撤诉的方式结案，现在已经成为开展和谐司法活动的一个重要方面。从辽宁省的情况来看，法院在审判工作中也积极贯彻执行“调解优先、调判结合”的原则，努力在审判活动中化解矛盾纠纷，2009年，全省法院共审结各类民商事案件306327件，诉讼标的总额498.95亿元，其中一审案件调撤率为56.92%，同比上升1.97个百分点。但是，目前法院的工作方式还是比较保守、单一化，仅限于开庭前或在法庭上由法官主持调解的传统方式，相关改革举措都仍然围绕这一基本方法展开。例如，北京市第一中级人民法院为了实现调解原则在审判全过程的展开，就制定了多项改革措施，对已经达成了调解协议，但由于经济上确有困难不能足额交纳诉讼费用的当事人，实行优先审查决定诉讼费减免申请的办法，鼓励当事人达成调解协议；而对调解书的写作格式也作出明确规定，既实行简化格式，又要求做到各种法律手续齐全，确保在达成调解协议后，各方当事人能够在处理相关事务时有所依据，真正实现案结事了。但是，面对逐年上升的民商事案件，单一的司法调解方法，不仅极大地增加了法官的工作量，而且也在一定程度上影响到诉讼效率问题。

    其次，我国的人民调解工作已经较具规模，但是庞大的工作队伍与工作量实际上多数没有产生实际影响与结果，有些只是暂时拖延了诉诸司法解决的时间，悬而未决。仲裁与行政调解、行业调解等其它诉讼外调解方式运用十分有限，故而导致诉讼案件数量仍呈大幅上升趋势。从辽宁省的情况来看，2009年，全省法院共受理各类案件518876件，同比上升10.12%，审结案件486506件，同比上升10.9%。其中，省法院受理各类案件12092件，同比上升19.14%，审结案件10253件，同比上升20.19%，均为历史新高。全省法院一线法官人均结案82.83件，结案最多的法官一人全年结案962件。

    再次，社会纠纷多元化解决的思想已经延伸到刑事犯罪领域。在我国，对于自诉案件人民法院可以依法进行调解，当事人也可以自行和解，而占绝大多数的公诉案件，无论轻重，双方和解一律被视为非法的“私了”，从立案、侦查、起诉到定罪判刑再到进监狱服刑，成为专门机关处理刑事案件的固定模式。从辽宁省的情况来看，轻微刑事案件的数量保持着极快的增长幅度，其中因邻里纠纷、同事、同学、朋友以及因酗酒、口角而引起的轻微暴力犯罪案件更是呈直线上升趋势，例如，2009年，全省法院审结各类刑事案件36895件，判处罪犯48361人，其中爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重危害社会治安的犯罪案件仅有2750件，涉及罪犯5003人。可见，运用单一的传统诉讼手段解决刑事纠纷，已经不符合社会发展需要，其缺陷日益凸显，因此，检、法机关普遍开展轻微刑事案件促进当事人和解，实行“非司法化”与“非刑罚化”解决刑事纠纷的改革举措。辽宁省的沈阳、鞍山、营口、阜新、辽阳、葫芦岛等地区的部分基层检察院，在贯彻宽严相济刑事政策中，对刑事和解进行了初步探索，辽阳市检察院还研究制定了《辽阳市检察机关运用刑事和解办理刑事案件暂行办法》。但是，从总体上看，进行试点的司法机关普遍出现司法资源有限、开展刑事和解的案件范围与数量较少的局面，影响到刑事和解社会效果的发挥。

二、多元化纠纷解决机制存在的问题及其原因

    拓展非诉讼纠纷解决途径，鼓励当事人通过多种方式解决纷争，减轻法院压力，提高司法机关对案件的处理效率，减少当事人的诉累，已经成为当代中国司法改革的大趋势。当前，我国诉讼内外多元化纠纷解决机制已初步形成，但是，这些纠纷解决机制之间尚未形成一个功能互补和程序衔接的有机体系，影响了多元化纠纷解决机制系统功能的充分发挥，具体分析其中存在的问题主要表现在以下三个方面：

    第一，诉讼内外之间缺少纠纷解决的互动机制。司法实践中，当事人由于固守“诉讼是解决纠纷的最后也是最有效的手段”这一定势思维，一旦发生纠纷，即刻想到诉诸司法解决，而案件一旦进入司法程序，就几乎无法得到有效的“分流”，更不能“回流”；而仲裁与行政调解、行业调解等其它诉讼外调解等方式则缺乏科学的启动机制，适用率低，难以有效分担司法机关诉讼案件日益增多的压力。

    第二，诉讼案件的司法处理缺少社会配合机制。单纯的司法处理结果，有时并不能够完全、彻底、妥善地解决矛盾，如果一方当事人不服，只能申请法院强制执行，或者走上漫长的申诉之路，直至导致普遍存在的民商事案件的“执行难”问题，刑事案件则更是留下了矛盾激化的祸根。以辽宁省为例，2009年全省集中开展了清理执行积案专项活动，清理的2007年年底前未执结的案件中，有财产可供执行的积压案件有6697件，无财产可供执行的积压案件有132057件。在刑事附带民事诉讼中，由于被告人往往承担了相应的刑事责任，致使判决中的民事赔偿部分几乎难以实现，这不仅给被害人带来讼累，另一方面，由于被告人不能免除牢狱之灾，工作、学习与生活都将受到严重影响，双方都将因怨恨而产生更深的矛盾。

    第三，通过非诉讼方式解决纠纷缺少法律规制与保障。由于没有法律效力的保障，也缺乏与司法解决的有效衔接程序，致使两者完全脱节，大大降低了诉讼外调解的功能与作用的发挥，致使人民调解的威信降低。检、法机关对轻微刑事案件适用刑事和解，但是缺少合适的调停人与规范的司法外达成和解协议的程序；而且案件在“非司法化”与“非刑罚化”处理后，出现了“一赔了之”的真空状态，难以实现彻底有效治理刑事犯罪的目标。

三、诉讼与非诉讼相衔接的社会纠纷解决机制的构建

    从我国目前社会的法制状况与传统的价值观念出发，应当构建以司法机关为主导的多元化纠纷解决机制。司法机关不仅自身在多元化纠纷解决机制中要通过完善相关程序制度发挥有效化解纠纷的作用，而且还要对非诉讼解决纠纷机制发挥促进和保障作用，有效实现与非诉讼纠纷解决方式的“转处”与“对接”，并且要对处理结果进行司法审查，以实现对其他纠纷解决方式的有效监督。

针对我国目前社会纠纷层出不尽和司法资源力不从心的现状，为充分发挥多元化纠纷解决机制的功能与作用，应当形成诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，将以下三个方面作为构建多元化纠纷解决机制的目标：

    一是要使不同纠纷解决方法之间实现良性互动，避免“各自为战”的缺陷，实现互补，发挥纠纷解决机制的整体运作功效。

    二是要使诉讼机制与诉讼外纠纷解决机制在制度上、程序上、效力上相互衔接，提高解决纠纷的效率。

    三是要使司法资源和社会资源优化组合，使诉讼案件得到妥善的处理，彻底化解纠纷与矛盾，取得法律效果与社会效果的统一。

    以下试探讨两种主要的完善途径：

    第一，将多元化纠纷解决机制延伸到刑事犯罪领域，对轻微刑事案件建立委托人民调解与社区矫治，建立 “刑转民”的机制。

    对于轻微刑事案件，承办人受案后，如双方当事人或者一方表示出调解意愿，则按照法定条件对案件能否适用和解进行审查。如果认为案件符合条件的，即征询另一方的意见，如果另一方也表示愿意，则决定启动和解程序并告知双方当事人进入转处阶段。在转处阶段，由办案机关函告基层人民调解组织，由人民调解组织或其它基层群众自治组织的工作人员作为调停人负责双方之间的沟通与协商。人民调解委员会主持和解应当进行登记，制作笔录，并制作和调协议书，由双方当事人和调解人员签名，加盖人民调解委员会的印章，并向办案机关报送一份。在将和解协议提交办案机关后，由办案机关审查有无违法情况，同时还要考查和解协议是否得到确实履行。对于和解协议得到实际履行的案件，应当根据刑事诉讼法的有关规定，对案件做出不起诉或者建议公安机关撤销案件的决定，也可以依法从轻处理。对于和解不成，或和解后没有切实履行和解协议的，要重新进入司法程序，依法处理。

    刑事和解是一种新的治理犯罪的理念，而非仅仅是单纯出于息讼的目的而进行的，刑事和解方案所确定的道歉、社区服务、生活帮助等处理结果既是对被害人与社区的补偿，同时也是对犯罪人的一种矫治，这是与适用监禁刑完全不同的一种矫正方式，因此，必须建立相应的社区矫正配套机制。在我国，之所以有人对刑事和解有异议，认为和解不过就是花钱免刑，根本原因就在于缺少监禁刑的替代措施。只有以法律为保障，以社会为依托，才能确保这一制度的运行取得良好的社会效果。

    第二，在诉讼程序与非诉讼纠纷解决方式的“转处”与“对接”机制的研究中，提出非诉讼纠纷解决结果的司法审查与执行救济机制，保障非诉讼纠纷解决结果的合法性与权威性。

    在民事纠纷处理过程中，可以试行在婚姻家庭纠纷、宅基地和相邻权纠纷、小额债务纠纷、劳务纠纷、争议较小的损害赔偿纠纷等类案件上设置非诉讼调解前置程序，这几类案件经征询双方当事人同意，由非诉讼调解组织先行调解，调解不成的再进入诉讼程序。经过非诉讼调解达成协议后，当事人要求法院制作调解书的，人民法院应予立案审查，依法制作送达调解书，不能的也应当予以充分释明；达成协议后当事人反悔又向法院起诉的，如果该协议基本公平，又不违反法律、法规的强制性规定、不损害他人利益的，人民法院原则上应予维持，以维护非诉讼纠纷解决结果的权威性。

    在新的社会形势下，利益与冲突的多元化导致社会纠纷层出不穷，类型复杂多样，因此，应当向社会成员提供多种解决纠纷的途径和方式，让当事人按照自身利益的需求选择相应的纠纷解决方式。在我国目前诉讼与非诉讼的功能严重失衡的现实情况下，建立多元化纠纷解决机制，实现诉讼内外各种纠纷解决机制的功能相济、有机衔接与整合，是稳定社会发展、建立和谐社会的必然要求。

   作者简介：

1.李美荣，女，1964年11月出生，法学硕士，辽宁公安司法管理干部学院教授、曾任法学研究所所长。辽宁省犯罪学研究会常务副会长，主要从事犯罪学,民商法学研究。

2.孙文红，女，1968年8月出生，法学博士，沈阳工业大学文法学院教授、硕士导师，主要从事刑事政策、刑事诉讼法学研究。