多元解决纠纷机制是以定纷止争、有效化解矛盾纠纷为基本目标和价值取向，当前我国的解决纠纷方式主要是以下五种：(1)自行解决纠纷，此种方式以当事人协商和解或私立救济为基本特征，国家可以合法性为底限认可。(2)民间解决纠纷，主要是指无公权性质的民间机构和个人以调解为手段的解决纠纷形式，包括人民调解、行业调解、人民团体的调解、律师调解以及由其他社会组织、中介机构、个人主持的调解等。它是一种传统而温和的解决纠纷方式，易于实现社会效果和法律效果的统一，其正当性已为我国调解的实践所确认，宜着力完善发展。(3)行政解决纠纷，是指由行政机关承担的各种解决纠纷形式，包括行政调解、行政裁决、行政复议、劳动争议仲裁、人事争议仲裁、农业承包合同纠纷仲裁等形式。当前，与行政管理事项相关的纠纷层出不穷，行政机关熟悉情况、具有专业性、权威性等优势决定了其能够成为纠纷解决机制中的重要一元。(4)仲裁解决纠纷，在此特指具有终局性的“准司法”解决纠纷方式—民商事仲裁。仲裁已成为世界各国解决商事纠纷的重要方式，随着我国经济的不断发展，民商事纠纷将不断增长，仲裁将会在今后的解决纠纷机制中发挥越来越广泛和重要的作用。(5)司法解决纠纷，即人民法院以司法权的行使来最终解决纠纷或审查确定其他解决纠纷方式下的解决纠纷结果。在当今各国，司法解决纠纷是最后一种也是最为权威的一种解决纠纷方式，理应成为我国多元解决纠纷体系中最为核心最为重要的一元。

    实践中，纠纷的最终解决可能会先后经历多个层次或阶段。即自行解决纠纷为第一层次，民间解决纠纷为第二层次，行政解决纠纷或仲裁解决纠纷为第三层次，司法解决纠纷为第四层次。总体上看要下工夫大力解决好“三个衔接”，一是非讼各方式之间的衔接，二是非讼各方式与诉讼方式之间的衔接，三是多元解决纠纷整体机制与外部相关工作机制的衔接，这三个衔接要求我们不仅要在国家层面上的制度安排中体现，而且要通过各地在管理中以问责和激励等形式予以有效保障。

    以人民调解为核心的民间解决纠纷机制是纠纷解决的第一道防线，属源头性化解矛盾纠纷，对司法诉讼效果尚不尽理想的今天更显得意义重大。也正因如此，国家应对民间解决纠纷机构的发展给予更多的支持，匹配更多的资源。诉讼则是“最后一道防线”，属于纠纷的末段处理，如若纠纷不能通过诉讼最终得到公平合理有效的解决，就会导致涉诉上访增加、民怨积存，而纠纷也更易转向以非正常、更激烈、更对抗的方式解决，从而破坏整个社会的和谐稳定。

    我区于2008年10月设立构建社会矛盾纠纷大调解机制的区社会矛盾纠纷调解中心。（实行市、县、乡、村、组“五级联动”，人民调解、行政调解、司法调解“三调对接”的社会矛盾纠纷大调解工作格局）。下设矛盾纠纷案件受理室（在区信访局）、人民调解室（在区司法局）、行政调解室（在区政府法制办）、司法调解室（在区法院）和督导室（在区委政法委），由区社会矛盾纠纷调解中心对辖区各类矛盾纠纷实行统一受理、统一分流、分类调解、统一督办、统一归档、统一考核奖惩。各乡、镇、街道办事处、村委会、居民小组的人民调解委员会由人民调解室统一管理，实行以案定补（每件40元）。

    为了适应新形式下人民群众的需求，解决任务与审判力量的矛盾，使司法资源得到了合理的配置，院党组为了进一步落实司法为民的举措，提高审判效率，方便当事人诉讼，积极探索改革和完善诉讼程序制度的方式、方法，从2004年3月1日起在立案庭内设立适合当前速裁机制的民商事速裁组，对民商事案件进行了繁简分流，受理一些事实清楚，法律关系明确、当事人争议不大以及被告方表示不需要答辩期的民商事案件，并以其审理周期短，诉讼方式简便等优势，使审判效率得到了大大提高。

（一）速裁组的基本情况

       速裁组共配备专职4人（庭长除外），其中副庭长1人、审判员1人、助理审判员1人；书记员1人；

（二）速裁组的职责：按照我院《民事案件繁简分流暂行规定》，速裁组主要负责审理以下案件：

    1、婚姻家庭类纠纷案件（继承案件、涉军案件除外）；

    2、民间借贷、租赁、借用、借款合同纠纷；

    3、买卖合同付款纠纷案件等；

    4、适用督促程序审理的案件；

    5、原、被告双方同时到庭请求解决纠纷的案件；

    6、简易的道路交通事故人身损害赔偿、财产损害赔偿案件；

    7、相邻关系类纠纷案件；

    8、不及时审理，则有可能导致矛盾激化，引发群体性上访或严重后果的案件；

    9、简单的身份、权利确认案件（涉少案件除外）；

    10、事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的其他民事类纠纷案件。

    为确保速裁工作的顺利开展，我院将速裁工作从立案庭内的岗位目标管理中单独进行管理，明确基本任务144件，结案率不能低于96%，超办给予一定的奖励。

    （三）案件审理情况：自2004年3月1日速裁组成立以来，速裁组收到立案庭移送的各类民事诉讼案件1674件，其中调解和撤诉1226件，调撤率达78.74%。其中，2004年收案252件，2005年收案399件，2006年收案692件，2007年收案308件，2008年1至6月收案193件。最快的当天结案。平均结案周期在21天，有效地提高了司法效率，缩短了平均审理期限，无超审限的案件，使“速裁”这一司法为民的举措取得了较好的实效。收到了良好的法律、社会、政治效果。调解率下降的主要原因有二个方面：一是可能会导致矛盾激化，引发社会不稳定的73件出租车驾驶员起诉液化气站合同纠纷案，因液化气站不愿意调解，必须及时判决；二是105件金融机构的贷款合同纠纷案件，虽经调解双方达成协议，但因金融机构需要判决书，故只能作出判决。

一、主要对策建议：

    纠纷的多元解决机制涉及国家性质和民间性质两种不同的主体，为免二者各自为阵或冲突导致紊乱，应将其纳入统一框架内进行控制管理以充分整合资源、发挥各自不同的解决纠纷优势并最终服务于纠纷解决这一共同目标。根据二者性质上的差异，建议对国家属性的主体进行责任制管理，对民间社会属性的主体（如村委会、行业协会等）实行契约式控制。两种方式都是以责任追究为最终保障促进机制的良性运行，所不同的是前者基于法定义务，而后者基于政府与民间组织的约定义务。责任制管理的主要目的在于明确解决纠纷职责、把不履职或不正确履职的行为纳入追责体系，有助于克服现实中各职能部门推诿扯皮的现象。契约式管理具有灵活性，基本思路是政府可根据需要，遵循权利义务对等原则，将解决纠纷工作任务通过签订契约的方式分配给民间社会组织作为其义务，考核其履约情况并据此核拨经费。契约式管理的核心是承认民间社会组织承担解决纠纷工作的价值，树立“对价”理念，克服以往那种“只想马儿跑”却不想给“草”的现象。这种管理方式下，政府的责任是督促检查和考核而不是指挥和领导，给村（居）委会等组织以工作的自主性，既减轻了政府的压力，也维系了法律框架内民间组织自治的纯洁性。

    就行政机关而言，完善解决纠纷责任制管理主要有三点：(1)按纠纷所涉的主要行政管理事项划分各自的解决纠纷范围并相应明确解决纠纷职责。目前，我国并未全面明确各行政机关的解决纠纷职责实践中，把纠纷推向法院的情况并不鲜见。考虑到行政机关独特的解决纠纷优势、纠纷与其工作结合的可能性、行政解决纠纷与诉讼解决纠纷及公民诉权不冲突等特点，建议强调并全面规范和确认行政机关的解决纠纷职责，以使之充分发挥解决纠纷功效、为维护社会稳定和谐作出贡献。(2)将解决纠纷工作纳入行政机关绩效考核体系，实现解决纠纷工作绩效与公务员“政治待遇”、“经济待遇”挂钩。国家机关工作人员的切身利益或追求主要是政治待遇和经济待遇的提升，通过把解决纠纷工作纳入绩效考核影响其切身利益，无疑会有效促使其积极行使解决纠纷之责。(3)将解决纠纷工作纳入追责（问责）的范围。如果说绩效考核重在正向激励解决纠纷职责的履行，那么追责无疑是反向促使解决纠纷职责的履行，有助于克服现实中各职能部门相互推诿的现象。因此，对于那些不处理、不及时处理、不正确处理纠纷的各种行为应当纳入追责范围。

    就法院而言，诉讼解决纠纷是其法定职责，为保障其诉讼解决纠纷职责的履行，有必要对法官的工作尽责情况进行考核评价并以此为据进行奖惩，但是考核标准（指标）的确定必须科学合理，不得有违法官的职业特点和诉讼规律。实践中，为机械实现裁判法律效果和社会效果的结合而片面将上诉率、改判率等作为考核指标是不恰当的，因为，是否上诉主要取决于当事人的意志而与裁判是否错误并无直接关联，而基于不同法官对法律事实和法律的认识与理解客观上可能存在合理的差异，因此是否改判与一审法官是否尽责、是否存在不廉洁并无必然的关联，也不意味着改判的正确性。相似地，饱受争议的“调解率”不应设定成必须达到的指标，即不作为惩罚的依据而作为奖励的依据。同时，为实现纠纷解决的多元一体化，还应结合诉讼规律将下述事项纳入责任制管理的范围：(1)指导、协助培训其他解决纠纷机构工作人员。要将指导民间调解、行政调解，配合其他解决纠纷机构培训人员等作为法官的明确职责，实行量化考核，与法官的奖惩挂钩。(2)有关支持和保障其他解决纠纷方式有效运行的事项。例如完善有关诉讼与非诉讼效力对接、程序对接的安排、经由仲裁申请保全、执行的支持情况等。

    解决纠纷是国家的责任，令民间组织承担解决纠纷责任不具有正当性。但是国家可以通过与民间组织的合作来达到让其参与解决纠纷的目的，这种合作体现出契约性的特点。国家可依据契约实现对民间解决纠纷主体控制与管理的正当性。在这一思路下，国家允许民间组织提供解决纠纷服务并获得对价。关于对价问题，有两种解决办法，一种是由当事人承担，即国家允许其向当事人收费，此方式不会过多增加国家的支出，但一般须以赋予“准司法”的终局裁决权（如民商事仲裁中的“一裁终局”）为代价，否则就会因增加当事人的解决纠纷成本而不被广泛选择。而另一种是国家承担对价，当事人不付费。基于我国经济尚不够发达且不平衡的特点，当前两种方式应并存，但在政策取向上应着力发展后者，即国家“买单”式的解决纠纷服务。

    重点加大对基层群众自治组织下人民调解的投入和管理。长期以来形成的基层就地化解矛盾纠纷是我国的一大政治优势，对社会的和谐稳定作出了重要贡献。目前，基层村（居）委会调解反映最大也是最主要的问题是经费欠缺，调解员没有补贴或者没有实际拿到补贴，调解员没有工作积极性。基层解决纠纷是化解矛盾纠纷的“第一道防线”，其重要意义不言而喻，因此，解决纠纷的重点必须放在基层，国家应着力完善对基层倾斜的政策，切实加大对基层调解组织的资金投入，让调解工作有干头、有奔头。在经费有保障的情况下，国家自可依靠契约式的管理考核人民调解组织的解决纠纷情况，并据此灵活调整经费投入额度，而调解组织也就有条件实行聘任制，把那些有权威、有影响的人士吸纳进调解队伍而不再局限于那几个三年一换的“村干部”，从而进一步做好调解工作。

    对一些作用不大的企业调解组织，不支持其发展，其原有功能可以行政调解代之。企业劳动争议调解组织虽名为三方机制，但由于当今用人单位的强势和劳动者、工会的弱势，且组织自身受制于企业，无法发挥中立调解人的作用，因此，我国的企业劳动争议调解组织在实践中大多已被严重虚化。有鉴于此，与其支持或主动发展作用不大的企业调解组织，还不如以劳动保障部门的行政调解取而代之。有行政权力为后盾的行政调解有权威性和中立性的特点，更有可能促成调解并保护弱势劳动者的合法权益，纠纷调解也让劳动部门了解到用人单位人事管理中存在的问题，可通过行政手段令其改之，从而达到预防矛盾纠纷的目的。

二、运行机制的完善

    1.各解决纠纷方式自身运行机制的完善

    民间解决纠纷方式。民间解决纠纷最为重要的形式是人民调解，要使其良性运行，主要在以下几方面完善：(1)扩大调解的纠纷的范围。除继续调解公民间婚姻家庭、山林水地、损害赔偿等常见性、多发性传统纠纷外，组织之间的纠纷、违反公序良俗引发的纠纷、刑事自诉引起的纠纷等可包含在内。(2)调解人员实行聘任制，来源多样化。调委会可对调解员实行聘任制，将那些具有法律知识背景或丰富社会经验、有威望的法律工作者、人大代表、政协委员、退休干部、族长、宗教领袖等吸收进调解队伍。(3)调适国家法与民间社会规范的冲突。以村规民约为例，其与国家法最为明显的冲突是“罚款权”的设定，只要经村民认可，这种罚款可以认为是因违反管理公约而承担的一种违约责任，国家可以有限度的承认。(4)对调委会进行有效的考核管理。司法行政机关可以协商方式与调委会签订管理责任书，设定考核指标，根据工作的情况核拨资金或进行相应的激励。对于人民调解之外的其他民间解决纠纷方式，原则上由其自行自治，但从国家控制层面看，可通过契约式的管理设定相应的控制指标或要求并根据契约的履行情况给予适当的支持。

    行政解决纠纷方式。行政解决纠纷方式应着重完善以下几方面：(1)合理划定解决纠纷范围。为免相互推诿，应从国家和地方两个层面的制度上明确公安、劳动和社会保障、建设、工商、卫生、国土房产、环境保护、质量技术监督、农业等各行政机关的解决纠纷职责。(2)在行政调解方面，应加强联合调解；合理设定调解的层级，为免资源浪费，纠纷以一级调解为原则，调解不成，应指引当事人选择其他解决纠纷方式，而不应层层上交调解。

    仲裁解决纠纷方式。中共中央在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要发挥仲裁的积极作用，要实现这一目的，应重点从以下几方面完善：(1)严格按照《仲裁法》正确定位政府与仲裁机构的关系，切实改变仲裁行政化的倾向和错误做法，恢复仲裁的民间面目。国家对仲裁的有限支持不应成为行政干预仲裁的理由，公职人员不能在仲裁机构任职，不能把仲裁机构作为附属来管理。(2)应改革完善仲裁程序规则，切实改变仲裁程序诉讼化的情形。建议修改《仲裁法》时，本着尊重仲裁契约性的特点和解决纠纷简便、灵活、快捷的优势，增设简易程序，赋予当事人更多的程序选择权，修改某些脱离实际的不合理规定。(3)合理设置仲裁调解和裁决的关系。调解在国际商事仲裁中是受到质疑的，因为若仲调不分，在调解不成的情况下，怎样保证在其后的审理过程中的公正就成为一个大问题。

    司法解决纠纷方式。现行司法解决纠纷机制要在多元纠纷解决机制中充分发挥作用，除自身体制上存在的问题需要推进庞大系统的司法改革解决外，在目前的运行机制下，应着力于：(1)改进、完善人力资源的管理。首先，在系统内部，应当着力优化自身人力资源的合理配置。如缩减非业务部门人员，把不具有审判资格的人员调整为从事诉前调解工作，其身份可定位为法官助理。其次，把好进人关，实现国家统一司法考试与用人制度的衔接。(2)在经济较为发达、案件数量较多的地区，以便民为原则，简化诉讼程序，审调适当分离，加强庭前调解的制度建设。“庭前调解”可由立案庭负责承担并由立案庭法官或审判庭的法官助理专门负责此项工作，同时，为防止久调不决、当事人恶意拖延调解等情形，应完善相关的制度建设。此外，可结合本地实际，开展协助调解、委托调解，但应遵循不得将调解作为立案前置条件的最低限度。(3)科学构建银行、土地房产、车管、出入境管理、工商等协调联动的执行威慑机制，切实解决“执行难”，提高司法公信力。(4)实行案例指导制度，尽可能避免同案异裁现象。(5)提高判决的释法说理水平，建立判后释疑制度，尽可能的促使当事人服判息诉。

   2.各解决纠纷方式之间协作机制的完善

   多元解决纠纷机制要发挥整体功效，各解决纠纷方式之间就必须要能够相互协作、协调，我们认为应着重从以下几方面完善：

   (1)以人民调解为基础、加强行政调解和司法调解，构建多位一体的大调解工作体系。调解可融法、情、理为一体，是妥善处理和有效化解矛盾纠纷的优选手段。在制度性的解决纠纷方式中，都不同程度的涉及到调解的运用，民间解决纠纷以调解为存在的依据，行政解决纠纷有行政调解、仲裁解决纠纷有仲裁调解、司法解决纠纷有司法调解。当前，要充分发挥调解解决纠纷的功效，就必须要重视各解决纠纷主体在调解方面的协作与配合。应着力从以下几方面努力：第一，整合政府各部门、各民间主体的力量与资源，积极构筑司法调解中心、社会矛盾调处中心等综合性常设调处平台，并努力形成行之有效的工作运行机制。第二，建立联调机制。对于跨地区、跨行业、跨单位的纠纷或群体性纠纷等涉及面广、成因复杂的重大疑难矛盾纠纷，单靠某一解决纠纷主体孤军奋战进行调解，难度较大，应在工作中建立联调机制。第三，法院对民间调解组织的指导应当制度化。目前，有些法院存在不少模糊认识，甚至认为支持和指导调解是“种了别人的地，荒了自己的田”，在破除这种观念的同时，法院还应建立工作制度，通过召开例会、培训、安排旁听庭审、担任人民陪审员等渠道履行对民间调解组织进行指导以提高其业务素质的义务。第四，加强流动人口聚居区等特定区域或行业、区域性调解组织建设，实现调解网络横向延伸。总的说来，要形成党委领导，政法委牵头协调，职能部门共同参与，社会力量整体联动的多元一体的大调解格局和工作体系。

    (2)完善非讼解决纠纷机制与诉讼解决纠纷机制之间的合理衔接。完善诉讼与非讼的合理衔接就是要确保司法作为“最后一道防线”，实现司法对其他解决纠纷方式的支持保障与监督，其中最为关键的是要实现效力上的衔接。根据最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，现在的人民调解协议已具备民事合同性质，但是还不够，其他解决纠纷主体所作的调解协议是否具有民事合同性质尚未明确。从约定必须履行及构建诚信社会的角度看，所有调解所成的协议，其性质都是一样的，应当赋予法律效力，当事人自行和解达成的协议亦属同理。当然，从处理方式上，也可将其他民间调解纳入到人民调解的范畴中来获得法律效力。

    (3)建立信息共享和互动机制。信息共享和互动机制既是各解决纠纷主体履行好解决纠纷职责的需要，也是促进依法执政的需要。在工作中应当注重订立或形成制度性的保障。一是人民法院要以例会或简报等方式定期通报经其他解决纠纷主体处理的纠纷最终的裁判或司法审查情况。二是对实践中遇到无法可依或对法律条款理解不同等情形应统一认识，形成书面记录。三是人民法院或民间解决纠纷主体在工作过程中，对当事人有涉嫌行政违法的情形，应以适当方式告知行政机关。四是某一解决纠纷主体若发现当事人可能在其他解决纠纷主体的解决纠纷过程中采取非正常举动时，应及时通知。

三、机制外接的完善

    多元解决纠纷机制与综治维稳、平安建设、信访、社会管理等现行工作机制有较强的相关性，而后者也都对纠纷问题有不同程度的涉及并形成了一些成熟的做法。基于资源的有效利用和工作的便利，一个总的原则是非讼解决纠纷机制可以借助现行工作机制搭建的平台发挥作用而不必为了建立多元解决纠纷机制重新另搞一套，也就是说完善多元解决纠纷机制的一些措施可以具体落实到现行相关工作机制中，实现二者的兼容。

    1.充分利用相关机制已搭建的分流处理平台。应当承认广大群众很难搞清合适的解决纠纷主体，因此设置一个纠纷总受理和总分流的平台是必要的。这个平台要指引当事人选择合适的解决纠纷方式和解决纠纷主体，把纠纷解决的路径为当事人疏通。

    2.将责任管理内容纳入相关机制追责体系中。现行相关机制已设立了一套较为完整的追责制度，行政解决纠纷主体的解决纠纷工作或司法机关的部分工作可纳入这一追责体系。例如，就法院而言，现行相关工作机制中的考核范围一般不涉及法院系统的解决纠纷事项，但从党委对法院有执法监督权，而综治维稳工作由党委领导主抓的角度看，可以将某些事项如执行情况纳入到综治维稳工作的考核中。

    3.将纠纷解决的相关信息汇集至党委政法委。党委领导是现行相关机制所坚持的，相应地，与纠纷相关的信息应向党委职能部门—政法委传递并集中。目前，还有一些解决纠纷主体的解决纠纷信息（如民间解决纠纷主体的解决纠纷信息、仲裁机构的解决纠纷信息）还不能较为通畅的汇聚到党委政法委，这些主体因其自身自治性的特点，并无提供信息的义务，因此建议通过契约化管理的方式实现信息源的扩大，使政法委成为更大的信息汇集平台，有更为充分的决策和监督的信息基础。

    4.将信访纳入行政复议和诉讼的法制轨道内。应当看到相当数量的信访是法院不受理而产生的，因此必须严格责任采取有力措施制止司法的不作为；相当数量的涉诉信访是因司法纠错机制不畅引起的，因此，为给当事人更为彻底的救济，可以考虑有条件的三审制，同时加大审判监督程序的规范化建设；相当数量的信访是因行政行为所引起的，因此应当强化行政复议机构解决纠纷能力，从程序上将与行政行为有关的信访纠纷交复议机构处理，或引导信访人通过行政诉讼解决。