工伤认定是劳动保障行政部门对职工所受伤害是否应认定为工伤而作出的一种具体行政行为，它涉及着劳动关系双方¬——受伤职工与受伤职工所在单位不同的利益。对于受伤职工来讲，工伤认定是其享受工伤保险待遇的前提条件，直接关系着其救治权与经济补偿权等切身利益的实现；对于单位来讲，伤职工的赔偿费用问题不但对其有直接的经济上的影响，也关系着其下一年度缴纳工伤保险费的费率浮动。近年来,到法院起诉的工伤认定行政案件逐年增多，对这一问题进行研究和分析就显得十分重要。

    一、我市法院审理工伤认定行政案件情况

    2000年以来，许昌市法院共受理工伤认定行政案件95件，已审结93件。其中原告胜诉53件，败诉28件，撤诉12件。具体情况如下：

2000年，共受理10件，原告胜诉6件，败诉4件；

2001年，共受理8件，原告胜诉5件，败诉3件；

2002年，共受理9件，原告胜诉5件，败诉4件；

2003年，共受理9件，原告胜诉6件，败诉3件；

2004年，共受理12件，原告胜诉7件，败诉4件，撤诉1件；

2005年，共受理14件，原告胜诉8件，败诉3件，撤诉3件；

2006年，共受理16件，原告胜诉9件，败诉4件；撤诉3件；

2007年以来，共受理17件，已审结15件，其中原告胜诉7件，败诉3件，撤诉5件。

    二、我市法院审理工伤认定行政案件特点

    通过对工伤认定行政案件的审理及分析，笔者发现工伤认定行政案件主要有以下几个特点：

    一是案件数量增长快。近几年来，工伤认定行政案件呈现出逐年增长的趋势。一方面，随着社会的进步与发展，各种类型企业的增多，用工制度多样化，企业在追求最大利润的同时有时忽视对劳动者的安全保护，使得工伤事故频频发生，导致工伤赔偿案件的数量激增。而工伤赔偿纠纷的完结离不开对工伤的认定，当事人对工伤认定不服时可以行政诉讼渠道寻求救济。另一方面，我国有关劳动保障方面的立法逐步完善，如《企业职工工伤保险试行办法》、《工伤保险条例》的相继颁布，为劳动者寻求权利救济提供了法律依据。同时，劳动者的法律意识也有所增强，能够通过法律的渠道维护自己权益，这就使得法院受理工伤认定行政案件的数量增长比较快。

     二是诉讼主体都涉及第三人，实质上是用人单位和劳动者间的争议。与通常的诉讼案件一般只包括原告和被告双方关系不同，在工伤认定行政案件中，劳动和社会保障部门作为被告其地位是恒定的，但工伤认定这一具体行政行为的相对人总是有两方，即作为用工一方的单位和与其有纠纷的劳动者一方。无论诉讼中作为诉讼原告主体一方的是用工单位还是劳动者，也无论工伤认定行政诉讼案件的判决是维持还是撤销，都会对双方的权益产生影响。因此，在工伤认定类型案件中，作为行政争议一方的被告——劳动行政部门与用人单位及劳动者之间的矛盾只是诉讼层面上的表现，具有实质性矛盾对立的是用人单位与劳动者双方。

    三是行政机关败诉率高，二审改判率高 。工伤认定行政案件情况复杂多样，而法律规定的认定工伤的条件又单一、抽象，比如对什么是工作时间、工作场所、工作原因，法律并未明确规定，正是由于对工伤认定的法律标准不明确，人们的认识分歧大，这就给具体案件的承办人主观上理解适用法律留下了较大空间。当行政机关与法院对案件的事实认定与法律理解不一致时，就会造成行政机关败诉率居高，当一审法院与二审法院对案件的事实认定与法律理解相佐时，又会造成二审改判率居高。相对于其他行政诉讼案件而言，工伤认定行政案件这一特点表现得尤为明显。

    四是关系弱势群体利益，容易引发申诉、上访事件。 申请工伤认定的当事人一般为劳动务工人员，他们经济基础差，生存能力有限，一旦因工伤事故造成伤残或死亡，其个人和家庭的生活将会陷入困境，所以他们希望及时得到工伤保险救济的需求就特别强烈。因此，该类案件的审理不仅要公正，而且要高效，否则极易引发申诉、上访等事件，成为社会不稳定的因素。当前有相当一部分上访、申诉案件都是关于不服工伤认定行政判决的，而且上访、申诉人全多是受到事故伤害的职工，因此，在处理此类问题时候应特别注意对弱势群体利益的保护问题。

    三、在审理工伤认定行政案件中需要解决和明确的问题

    从审判的实践来看，在审理工伤认定行政案件中需要解决和明确的问题主要有以下几个方面：

    一是工伤主体资格的确认和劳动关系的确定问题。《工伤保险条例》第二条规定：“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。”据此可以明确的说，凡国有企业、城镇集体企业、股份制企业、联营企业和外资企业的职工和“雇工在七人以下依法核准登记的个体工商户”的雇工均可被确认为具备工伤主体的资格。而认定为工伤首先要确定的是劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系，双方是否存在劳动关系是能否被认定为工伤的首要条件。那么界定劳动关系，也就成为工伤认定行政案件乃至劳动争议案件的关键问题。实际上，劳动关系应区分为法定的劳动关系和事实的劳动关系。所谓的“法定的劳动关系”是指根据《劳动法》规定，由劳动者与用人单位之间签订合法有效的劳动合同而建立起的劳动关系。其最明显的标志当然是用人单位与劳动者之间劳动合同的存在。而“事实劳动关系”是指用人单位没有与劳动者签订劳动合同，但劳动者本人事实上已经成为企业、个体工商户的成员，并为其提供了有偿劳动，也应认定为形成了劳动关系的情形。只要劳动者与用人单位之间形成了劳动关系，劳动者在劳动中受伤，一般应认定为工伤，就应享受工伤待遇，而在非劳动关系中劳动者所受伤害就不能按照工伤去处理。

    二是关于县级劳动保障行政部门是否具有工伤认定职权的问题。《工伤保险条例》第五条第二款规定：县级以上各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。但根据该条例第十七条规定，申请工伤认定应向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出。那么县级劳动保障行政部门是否具有工伤认定职权？根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，工伤认定是工伤保险工作的一部分，县级劳动保障行政部门既然负责工伤保险工作，当然具有工伤认定职权，但该规定出现在第一章的总则部分；第十七条的规定出现在第三章的工伤认定部分，且明确指出工伤认定申请应向统筹地区劳动保障行政部门提出，这里的统筹地区指的是工伤保险基金的统筹地区。《工伤保险条例》第十一条规定：工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。河南省实施《工伤保险条例》暂行办法第八条规定，工伤保险基金在省辖市实行全市统筹。由此说明，目前在我省工伤认定的职权在省辖市劳动保障行政部门，因此县级劳动保障行政部门不具有工伤认定职权。但需要指出的是，县级劳动保障行政部门可以接受市级劳动保障行政部门的委托，处理工伤认定案件，而对其进行审查的重点则是委托是否符合有关的法律规定。

    三是关于工伤认定的法律适用问题。1994年颁布的《劳动法》是以法律的形式建立起了我国的工伤保险制度；1996年，劳动部根据《劳动法》的规定制定并颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，以部门规章的形式规范了企业工伤保险工作；2003年4月27日国务院颁布并于2004年1月1日起实施的《工伤保险条例》，是我国第一部工伤保险的单项行政法规；2003年9月23日劳动和社会保障部公布并于2004年1月1日施行的《工伤认定办法》，以规章的形式规范了工伤认定的程序，与此相配套的还有《因工死亡职工供养亲属范围的规定》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》、《关于工伤保险费率问题的通知》以及《职工工伤与职业病致残程度鉴定》。以上所列举的文件中《工伤保险条例》和《工伤认定办法》无疑是工伤认定行政诉讼案件中最为常用的法律依据。但是在审判实践中发现存两方面的问题：一是部门规章与地方性法规的冲突现象突出。关于工伤认定的法律依据，1996年劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，此后，各地方人大又相继颁布了本地区工伤保险事务的地方性法规，这些部门规章和地方性法规在工伤认定的适用范围、作出工伤认定的机构。工伤认定的条件答方面的规定往往不一致，造成各地劳动保障行政部门作出工伤认定时标准不一，适用法律混乱。国务院颁布的《工伤保险条例》在2004年1月1日施行以后，情况已经有所改善，但是，由于《工伤保险条例》并未废止部门规章和地方性法规关于工伤保险事务的规定，如何准确理解并严格执行该条例，将成为今后法律适用的关键。二是有关规定未穷尽的工伤情形的法律适用。《伤保险条例》第14、15条列举了十种可认定为工伤或视同工伤的情形，并在第16条列举了三种不能作工伤认定的情形。一般而言，这三款条文的规定能够涵盖大多数的工伤或非工伤的情形。但在复杂的审判实践中还是难免会碰到一些既不符合第14、15条的肯定性规定，也不属于第16条的排除规定的受伤情况。比如职工在下班途中不慎滑倒摔至重伤，是否属工伤，法律无明确规定。大多数劳动保障行政部门认为，只要伤亡情况不符合条例第14、15条规定的情形，则都应认定为非工伤。事实上，工伤认定案件的产生，都源于有很大程度上是由于关工伤认定的法律法规的规定不明确、不完善、不具体，不论是劳动保障行政部门在对工伤事故进行认定时，还是法院对工伤认定结论进行审查时或是对工伤损害赔偿责任进行裁判时，都会产生对法律理解适用的分歧与混乱。因此，要解决处理工伤认定案件遇到的各种问题，必须完善有关法律规定，统一有关法律认识。应该考虑在适当的时候，由有关部门制定相关补充规定、实施细则或司法解释，进一步对工伤认定的争议问题作明确的阐述，统一各方认识，规范处理标准，指导行政执法与司法审判实践。

    四是工伤认定行政案件协调处理问题。如前所述，在工伤认定类型案件中，作为行政争议一方的被告——劳动行政部门与用人单位及劳动者之间的矛盾只是诉讼层面上的表现，具有实质性矛盾对立的是用人单位与劳动者双方,双方争议的解决也就意味着行政争议的结束，这就为我们进行协调解决这类案件奠定了基础和可能。从维护当事人利益和化解矛盾构建和谐社会的高度出发，应加大协调解决工伤认定行政案件的工作力度，逐步的建立和完善对工伤认定行政案件的协调处理机制。我市法院在审理工伤认定行政案件方面积极探索协调办案的处理方式，通过努力协调各方利益，妥善化解了争议，做到了案结事了。从实践中的情况来看，工伤认定行政案件协调处理需要注意以下几个问题：首先协调要在坚持合法性基础上进行协调。协调应当以法律为依据，在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和行政相对人合法权益的前提下进行。其次，从协调方式上看。可由法院主导决定协调的进程，由法院释法明理，引导当事人理性判断、沟通协商。通过努力协调各方利益，特别是做工伤认定行政案件中原告和第三人的工作，给他们讲明争议解决的途径和结果，为其分析不同处理的利弊，引导其达成协议，在此基础上与劳动和社会保障部门沟通，由劳动和社会保障部门在考虑当事人意见后，依法处理。三是结案方式可以灵活多样。可以使用准予撤回起诉、驳回起诉等方式，必要的时候应在裁定书中明确协议内容及确认协议的法律效力，不能仅仅将协调内容表现在案卷中。