关键词  行政诉讼  原告资格  利害关系

    裁判要点

    公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼时，需提供证据证明其与被诉具体行政行为之间存在法律上利害关系，如果不能证明存在法律上利害关系，则不具备行政诉讼的原告主体资格，应当驳回起诉。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条

    案件索引

二审：河南省许昌市中级人民法院（2012）许行终字第10号（2012年7月18日）

    基本案情

    原告贠某某诉称：被告为贠庆某登记发放的位于许昌县长村张乡屯北四组的房屋产权证书无事实根据，该房屋实际产权人为贠国某，贠国某于1993年4月22日去世，原告作为贠国某的合法继承人应对该房产享有所有权。2010年原告对该房产行使所有权时，遭到第三人贠某的阻拦。被告在无事实依据的情况下将该房产登记为贠庆某所有，侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法撤销被告1993年3月8日为贠庆某发放的房屋所有权证。

    被告许昌县人民政府辩称：我们为贠庆某颁发房屋所有权证手续完备，程序合法，原告无诉讼主体资格，与颁证的具体行政行为无法律上的利害关系，且原告的起诉已超过诉讼时效，应依法驳回原告的起诉。

被告许昌县房产管理局的答辩意见同上。

    第三人贠某述称：1993年3月8日贠庆某取得房屋所有权证，该争议房屋是贠庆某出资建造。贠国某是1993年4月22日去世，贠国某死亡后，原告母亲改嫁，原告随其母亲生活。 我从我母亲胡某手中购买的该房屋，不是我继承的。

    法院经审理查明：1992年10月22日被告许昌县人民政府为贠庆某颁发了国有土地使用证，1993年3月8日，被告根据贠庆某的申请为其颁发了第9300539号房屋所有权证，申请书上申请人为贠庆某，共有人为贠国某（原告之父）、贠国某某。贠国某于1993年4月22日去世，贠庆某于1996年去世，现该房屋由贠庆兰的儿子贠某居住，2010年原告作为贠国某 的继承人对该房屋主张权利时遭到第三人贠某的阻拦。遂起诉到法院。

    裁判结果

    河南省许昌县人民法院于2012年3月15日作出（2011）许县行初字第19号行政裁定。宣判后，贠某某向河南省许昌市中级人民法院提起上诉。许昌市中级人民法院于2012年7月4日以同样的事实作出（2012）许行终字第10号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

    裁判理由

    法院生效裁判认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼”，本案中上诉人贠某某不具备提起诉讼的主体资格。公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当具备符合起诉条件的主体资格。根据一、二审查明的事实和各方当事人提供的证据，均不能证明上诉人之父贠国某对该房屋享有所有权或共有权，且被上诉人为贠庆某颁发房产证时，贠国某尚在世，被上诉人的颁证行为不影响上诉人的合法权益，上诉人与被上诉人颁证的具体行政行为之间没有法律上的利害关系。此外，上诉人贠某某作为贠国某的继承人之一，与其他继承人之间的权利纠纷不属于行政诉讼的调整范围。因此，一审裁定认定其不具备诉讼主体资格并无不当，其上诉理由不成立，本院不予采信。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

    案例注解

    《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条规定是对行政诉讼中原告主体资格的限定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该规定提出的“法律上利害关系”是行政诉讼中认定原告主体资格的标准。具有法律上的利害关系是行政诉讼原告主体资格的必要条件，只有与被诉具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或其他组织才有权提起行政诉讼。根据该规定，行政诉讼的原告不仅包括具体行政行为的相对人，还包括合法权益受到具体行政行为影响的利害关系人。行政相对人是具体行政行为直接作用的对象，其具备原告诉讼主体资格是没有争议的。审判实践中，由原告诉讼主体资格引发的争议主要是指对利害关系人诉讼主体资格的认定。

    法律意义上的利害关系与我们日常生活中所称的利害关系不同，“法律上利害关系”不是仅凭主观上认为与具体行政行为有关系就行，而是需要满足一定的客观条件。对原告的诉讼主体资格进行限定是行政诉讼区别与民事诉讼、刑事诉讼的重要特征。行政诉讼之所以对原告诉讼主体资格进行限定，是因为行政诉讼是对行政主体作出的具体行政行为的合法性进行司法审查，实质上是司法权对行政权的制约，但这种制约有一定的限度，否则会导致司法权对行政权的干预及滥诉行为的发生。

    由于行政诉讼法及其司法解释未对“法律上利害关系”作出具体规定，审判实践中并没有统一的认定标准，一般由法官根据个案情况，结合相关法律规定进行综合考量。根据行政诉讼法第二条及其司法解释第十二条的规定，认定“法律上利害关系”通常需要考虑三个要素：一是存在受到法律保护的合法权益；二是合法权益受到侵犯；三是具体行政行为与所受损害之间存在因果关系。

    一、“合法权益”的认定

    认定是否存在“法律上利害关系”，首先需要考虑是否存在合法权益，没有合法权益的存在，就谈不上法律上利害关系。所谓“合法权益”，是指受到法律保护的权利和利益，包括人身权、财产权等。本案的被诉具体行政行为是许昌县人民政府为贠庆某颁发房屋所有权证的行为，该颁证行为受《房屋登记管理办法》及相关行政法律的约束，是对房屋所有权的一种登记和保护。原告贠某某主张被诉行政行为侵犯了其父贠国某的所有权或共有权，应当提供证据证明贠国某对该房屋享有所有权或共有权。根据本案一、二审查明的事实和证据，原告贠某某提供的证据均不能证明其父对本案诉争的房屋享有所有权或者共有权。

    二、合法权益受到侵犯

    《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，合法权益受到侵犯是认定“法律上利害关系”的应有之义。所谓“侵犯”，是指当事人的合法权益受到了损害。本案中，原告贠某某主张其父贠国某对诉争房屋享有的所有权或共有权因缺乏证据证明，所以其父的合法权益受到损害的事实亦不存在。

    三、“因果关系”的认定

    认定与被诉具体行政行为存在“法律上利害关系”的三个要素中最重要的就是被诉具体行政行为与合法权益受损害的事实之间存在因果关系。一般意义上因果关系是指一种引起与被引起的关系，是事物之间普遍联系的表现。 “法律上利害关系”构成要件之一的因果关系必定是法律上的因果关系。 因果关系应当具有连续性、客观性和必然性。本案诉争的房屋所有权人是原告贠某某的爷爷贠庆某，原告称被告的颁证行为侵犯了其合法权益，这种合法权益实际上指的是继承权，即原告作为其父的继承人，有权代位继承其爷爷的部分财产。被告为贠庆某颁证时，贠国某尚在世，原告的继承权尚未发生，颁证行为与原告的继承权之间没有必然的因果关系，再者，贠国某对该颁证行为是否知情，是否有异议已经无从推知，本案无论从时间上还是客观上来讲，被告的颁证行为与原告的继承权受到损害之间都没有因果关系。原告贠某某在父亲去世后，跟随母亲生活。原告的奶奶在贠庆某去世后，将贠庆某名下的房屋卖给第三人贠某。这种买卖行为没有经过原告的同意，侵犯了原告的继承权。原告与其他继承人之间的民事纠纷应当通过其他途径予以解决，其与被诉的具体行政行为之间没有法律上利害关系，不具备本案的诉讼主体资格，故裁定驳回起诉。

    本案是因城市发展过程中的房屋拆迁与补偿问题引起，在当前的行政审判实践中具有一定的代表性。上世纪90年代初期，由于法制不完备，加上执法人员素质不高，在行政登记领域，尤其是土地登记、房屋登记等领域存在很多不规范的地方。房屋拆迁与补偿是以相关权利人的土地证、房产证为准，以前政府颁证行为过程中的不规范之处导致了许多的行政争议，特别是由家庭成员共同出资所建的房屋，后来登记在一人名下的情况，引发的争议较多。虽然出资不代表所有权，但是在审判实践中，如果家庭成员共同出资建房，某一成员在出资人不知情的情况下办理房产登记，出资人提出行政诉讼的，通常认可其原告诉讼主体资格。在审理此类案件时，应注意审查原告提供的证据能否证明其与被诉具体行政行为之间存在法律上利害关系，既要保护当事人的合法权益不受侵犯，也要维护行政行为的公信力，以实现法律效果与社会效果相统一。