《决定》既指明了人民陪审制度改革的基本方向，同时又提出了人民陪审制度改革的基本要求，是新时期指导人民陪审制度改革的重要纲领性文件。为了充分保障人民群众参与司法，《决定》提出的完善人民陪审制度任务，不仅涉及人民陪审工作机制完善问题，而且涉及人民陪审体制改革问题，内涵深刻，内容丰富，任务艰巨。当前和今后一个时期，完善和发展人民陪审制度是人民法院司法改革的一项重要任务，我们要按照四中全会的精神，积极稳妥地推进人民陪审制度改革，努力开创人民陪审制度改革的新局面。

    下面，根据笔者对四中全会精神的学习和理解，结合人民陪审员制度运行的实际情况，谈谈关于完善和发展人民陪审制度的几点认识和体会，以期引起更加深入的讨论。

    一、明确人民陪审员的选任条件

    《决定》提出，要保障公民陪审权利。社会公众能否广泛而深入地参与司法活动，是衡量一个国家民主和法治发展进步的重要标志之一。为了保障公民陪审权利，必须让符合条件的公民都有机会参与陪审。为此，应当规定科学合理的人民陪审员选任条件。人民陪审员的选任条件是公民进入人民陪审员队伍的门槛。如果选任条件过低，会导致一些不能胜任陪审工作需要的公民从事案件审理活动，从而损害司法的公正性；如果选任条件过高，就会将大量有陪审能力的公民排除在人民陪审员队伍之外，进而危害司法的民主性。因此，规定合理的人民陪审员选任条件，是改革和完善人民陪审制度的重要内容。

    根据法律规定，目前我国公民担任人民陪审员的主要条件是，“年满二十三周岁”和“具有大学专科以上文化程度”。据初步统计，目前我国大学专科以上学历的人数占全国总人口的7%左右，而且这些人员主要集中在我国城市地区。在广大农村地区和交通不便的偏远地区，大学专科以上文化程度的公民人数较少，不能完全满足人民陪审员选任工作的基本要求。特别是西部少数民族地区，大学专科以上文化程度的公民人数更少，更加难以达到规定的人民陪审员学历条件要求。同时，一些年龄较大、在当地群众中享有较高威望的同志，非常适合担任人民陪审员，但他们往往不具有大学专科以上学历。因此，目前有关人民陪审员任职条件的规定，容易导致人民陪审员队伍的“精英化”，不利于吸收社会普通民众参与案件陪审工作。

    从世界范围来看，各国对参与审判的国民资格要求都比较低，通常规定只要达到一定年龄且智力正常的公民，都具备参与案件审理的资格。如英国规定，凡是18周岁以上、70周岁以下，在英国居住5年以上，且登记合格的正式选民，都可以担任陪审员；美国规定，18周岁以上，可用英语正常交流的美国公民，都可以担任陪审员；法国规定，年满23周岁，能够用法语读写，并享有政治权利和民事权利的法国公民，可以担任参审员；德国规定，25周岁以上、70周岁以下，没有智力障碍的公民，可以担任参审员；俄罗斯规定陪审员的任职条件是，25周岁以上、70周岁以下，懂俄语且没有犯罪记录的俄罗斯公民；日本国民担任裁判员（实际上是参审员）的条件是，年满20周岁，并完成初中教育；韩国陪审员的任职条件是，年满20周岁的韩国公民；我国台湾地区担任参审员的条件是，年满23周岁，且在法院辖区连续居住4个月以上的公民；我国香港地区担任陪审员的条件是，年龄在21周岁至65周岁之间，精神健全，并熟练掌握审判所用语言的香港居民。

    可以看出，各国在国民参与审判资格上，基本上没有任何学历、职业、阶层、性别、收入等方面的限制。这样规定的主要原因在于，参与案件审理是公民享有的一项民主权利，只有放宽任职条件的要求，才能充分保障每一个公民都有机会行使参与司法的权利，才能更好地体现国民参与审判制度的广泛代表性。更重要的原因是，公民参与审判的主要职责是对案件事实和当事人是非责任作出认定和判断，只要公民具备通常的认识事物和辨别是非的能力，就能够担任陪/参审员参与案件审理。

    相比之下，我国对人民陪审员选任资格的要求有些过高，不利于从普通民众中选出合格的人民陪审员。特别是关于人民陪审员学历条件的要求，将大多数普通公民排除在人民陪审员队伍之外。其实，公民的学历水平和文化程度与其认识和判断事物能力之间并不存在着正向的逻辑联系。考虑到今后我国人民陪审员的审判职能是认定案件事实，不再负责法律适用问题，因此，规定人民陪审员的学历条件是没有多少实际意义的。我国未来在完善人民陪审制度时，应当适当降低人民陪审员文化程度的限制，规定年满23周岁的中华人民共和国公民，只要具有正常的识别能力和判断能力，就可以成为人民陪审员候选人。这样有利于让社会不同行业、性别、年龄、民族、文化层次的公民都能参与案件陪审工作，保证人民陪审员队伍具有广泛的民意代表性。同时，要规定公民不得担任人民陪审员的法定事由和免除事由，形成完整的人民陪审员任职条件体系。

    二、规范人民陪审员的选任程序

    人民陪审员的选任程序不仅影响人民陪审员的素质和能力，而且关系到人民陪审制度能否发挥扩大司法民主、强化司法监督、提升司法公信的功能。因此，设置科学的人民陪审员选任程序是完善人民陪审制度的重要内容。

    我国现行的人民陪审员选任程序总体上符合司法实践的要求，但也存在以下方面的问题，需要进一步改革和完善：

    一是人民陪审员选任的基础缺乏广泛性。我国人民陪审员主要是由公民所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织在征得本人同意后，以书面形式向当地基层法院推荐，或者是由本人向户籍所在地或者经常居住地的基层法院提出书面申请。因此，是否担任人民陪审员完全取决于公民的意愿。实践中，许多符合条件的公民缺少参与陪审案件的积极性，不愿意担任人民陪审员，在一定程度上影响了人民陪审员选任的广泛代表性。

    二是法院在人民陪审员选任中的职权色彩浓厚。在人民陪审员选任过程中，法院不仅向同级人大常委会提出人民陪审员选任的名额，而且对人民陪审员候选人的资格进行审查，提出人民陪审员人选，并提请同级人大常委会任命。人民陪审员选任程序的主导权基本上掌握在法院手中。这虽然有利于提高人民陪审员选任工作效率，保证法院选出适合案件审理需要的人民陪审员，但是，这样也容易导致当事人和社会公众对人民陪审员缺乏信任感，影响人民陪审制度的社会公信力。

    三是人民陪审员较长的固定任期不利于广泛吸收社会公众参与司法。目前我国人民陪审员的任期为五年，如果出现缺额，可以依法定程序适当增补。人民陪审员任期届满后，人民陪审员职务自动免除。人民陪审员较长的固定任期制，使得大量符合条件的公民不能进入人民陪审员队伍，无形中剥夺了许多公民担任人民陪审员参与审理案件的权利。

    为此，有必要改进人民陪审员选任程序。我们可以在借鉴其他国家和地区有益经验的基础上，健全符合我国实情的人民陪审员选任制度。如韩国地方政府每年从其管辖区域内居住的符合条件的公民户籍登记资料中，抽选出一定数量的公民，将其姓名、出生年月日、住所、性别等信息资料提交给法院，法院随机抽选出一定数量的陪审员预定候选人，制成当年度陪审员预定候选人名册。当案件需要国民参与审判时，法院从陪审员预定候选人名册中随机选取陪审员。我国台湾地区的做法也基本相同。

    将来我国人民陪审员选任制度改革，可以考虑按照下列程序进行：法院每年根据陪审案件的需要，向地方政府部门提出所需陪审员候选人的数量；地方政府部门从当地公民户籍资料中向法院提供人民陪审员预备候选人资讯，法院经过审查，从中随机抽选符合条件的人民陪审员候选人，制作人民陪审员候选人名册。另一种办法是，法院每年从当地选民名单中随机抽选出一定数量的人民陪审员候选人，并制作人民陪审员候选人名册。当然，在制定人民陪审员候选人名册时，应当充分考虑我国目前存在的大量人口流动的现实状况，以保证人民陪审员候选人能够及时参与案件审理。这样做的好处是：法院每年重新制作人民陪审员候选人名册，有利于让更多的公民参与案件审理，增加人民陪审员的民意代表性。同时，许多公民通常只有一次参与审理案件的机会，他们对审判活动具有新鲜感，能够更加慎重地行使参审职权，防止出现“陪而不审”的现象。另外，人民陪审员候选人名册来源于政府部门或者权力机关，能够树立法院在选任人民陪审员活动中的中立形象，增强当事人对人民陪审员参审案件的信心，提升人民陪审制度的公信力。

    三、界定人民陪审员参审案件范围

    《决定》指出，要扩大参审范围。扩大参审范围并不是要求所有的案件都应当由人民陪审员参加审理，也不意味着人民陪审员参审的案件越多越好。因为有些案件并不适合人民陪审员参与审理，况且按照参审制方式审理案件需要较高的成本。至于哪些案件应当由国民参与审判，哪些案件可以不采取国民参与审判方式，实行国民参与审判制度国家的法律规定和司法实践对此并不完全相同。

    关于陪/参审员参与案件审理的范围，世界主要国家的基本判断标准和发展趋势是：（1）普通民众能够对案件事实进行识别并作出正确裁判的案件往往适用陪/参审制审理；如果案件涉及复杂的专业问题，一般公民很难认识和判断案件事实，除非采取专家陪/参审员，否则通常不会实行国民参与审理。（2）只有重大的刑事案件才适用陪/参审制审理，犯罪情节显著轻微或者案件事实较为清楚的刑事案件（包括被告人认罪的案件），通常不采取陪/参审方式审理。（3）如果案件审理程序过于复杂，给陪/参审员带来显著的负担，或者适用陪/参制审理显然不利于作出公正裁判的，法官可以决定不适用陪/参审制审判。（4）民事案件实行陪/参审制的国家和地区越来越少，即使保留陪/参审制审理民事案件的地方，在实践中也已经不实行或者很少实行陪/参审制方式。这是由民事案件的性质和国民参与审判制度的特点所决定的。（5）行政案件基本上不实行陪/参审制审理，只有个别国家例外。因为普通公民往往同行政机关存在着天然对立，不利于对行政案件事实作出理性判断。同时，行政案件主要是审查行政行为的合法性问题，基本上属于法律适用问题，而不是事实认定问题，不适合实行陪/参审制审理。

    我国目前人民陪审员审理案件的范围主要是，涉及群体利益、公共利益的，以及人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的案件（包括刑事、民事、行政案件），应当实行陪审制审理，但适用简易程序和法律另有规定的除外；第一审刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，实行陪审制审理；二审案件不采取陪审制方式审理。我国关于参审制适用案件范围的规定，存在的主要问题是：案件适用范围的判断标准过于模糊，不利于实践中具体操作；当事人可以根据自己的意愿决定是否适用参审制，法官不能将不适合参审制审理的案件排除在审理程序之外；案件是否实行人民陪审制审理，在实践中往往具有较大的随意性。

    为此，我们应当在吸收国际社会关于国民参与审理案件范围共同规则的基础上，根据我国案件审理的具体情况，合理界定人民陪审员审理案件的范围。初步考虑是：（1）只有重大的刑事案件实行参审制审理。被告人认罪认罚的刑事案件或者犯罪情节显著轻微，以及犯罪事实清楚的刑事案件，不实行参审制审理。对“重大刑事案件”的认定，可以从两个方面进行：一是量刑幅度，如对被告人可能判处5年或者7年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的案件；二是犯罪罪名，如抢劫、盗窃、故意伤害、故意杀人、强奸等。（2）民事案件原则上不适用参审制。对于社会关注度较大的民事案件，如果当事人提出申请由人民陪审员参与审理，由法官根据案件情况决定是否采取参审制方式审理。（3）行政案件不适用参审制审理。这样规定的理由是，既能够保证适合人民陪审制审理的案件都能够实行参审制审理，同时又可以将不适合参审制审理的案件排除在外。

    四、完善人民陪审员参审方式

    《决定》提出，在人民陪审员参与案件审理方面，要完善随机抽选方式。陪/参审员以何种方式参与司法程序审理案件，直接影响案件审理质量和国民参与审判制度的社会公信力。从世界上绝大多数国家的情况来看，不论是实行英美陪审团制还是实行欧陆参审制的国家，在国民参与案件审理方面，基本上都实行陪/参审员个案抽选制，即当案件需要陪/参审员审理时，法院从陪/参审员候选人名册中随机抽选出一定数量的陪/参审员；案件审理结束后，这些参与案件审理的陪/参审员即告解散。个案抽选制使得陪/参审员候选人名册中的每一位陪/参审员候选人都有可能成为正式的陪/参审员参与案件审理，这样无疑有助于增强陪/参审员的广泛性和代表性，保证更多的公民有机会参与审理案件。

    如前所述，我国人民陪审员实行为期5年的固定任期制，人民陪审员只有在任期届满后其职务才能自动免除。这种较长期限的固定任期制，使得大量符合条件的公民被排除在人民陪审员队伍之外，不能参与案件审理。由于人民陪审员数量较少（目前全国人民陪审员只有13万人左右），一些地方法院的人民陪审员成为常驻法院的“专审员”，演变为事实上的“编外法官”。许多案件由相对固定的少数人民陪审员参加陪审，众多的人民陪审员有名无实，仅仅将“人民陪审员”作为一种荣誉称号，实际上从来没有参与过审理案件。这既不能保障公民陪审权利，也无法充分发挥人民陪审制度的作用。

    另外，按照规定，案件需要实行参审制审理时，法院应当在开庭前采取电脑生成等方式，从人民陪审员名册中随机抽取确定参审的人民陪审员。从实际情况来看，一些人民陪审员因各种原因不能参与案件审理，法院随机抽选的人民陪审员通常相对固定在少数陪审员身上。同时，由于法院在抽选参与案件审理的人民陪审员时，没有让当事人参与抽选程序并发表意见，当事人对抽选出来的人民陪审员缺乏信任感。

    我国人民陪审员参审方式改革，可以考虑实行个案抽选制。法院审理案件需要由人民陪审员参加时，应当在当事人在场的情况下，以抽签等方式随机抽取参与案件审理的人民陪审员。双方当事人有权对人民陪审员候选人进行询问，以查明其是否适合担任该案件的人民陪审员；同时，赋予当事人不用说明理由地申请人民陪审员候选人回避（无因回避）的权利。这样既能够提升人民陪审员的广泛性和代表性，也能够提升当事人对选任出来的人民陪审员的信赖，提高人民陪审制度的公信度。

    （未完待续）  

    （作者单位：最高人民法院司改办）