民事诉讼与行政诉讼为两种不同性质的诉讼。行政诉讼是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种制度。民事诉讼是解决平等民事主体，民事纠纷的一种诉讼制度。两者各有特点，功能也各异。在保护的利益方面各有侧重，前者重私法调整范畴，后者重公法调整范畴。但在审判实践中，经常出现民事诉讼涉及行政诉讼，行政诉讼涉及民事诉讼的相互交叉，相互影响的案件。这些交叉重叠案如何通过诉讼途径解决，不仅在法学理论界有不同的认识，而且在审判实践中也有各种各样的做法，也在审判实践中让承办这类交叉案件的法官无所适从。随着行政权的扩张与大众人权意识提高的矛盾以及行政、民事纠纷终极目标的不同，导致行政、民事交叉案件越来越多。就以我本人所在的基层法院近三年来受理的民事和行政案件来说，这些交叉案件承逐年上升趋势，具体情况如下：                              

年份                   2003   2004     2005     2006      2007

行政与民事案件受理数 1906    1940      1911    1987    1997

两者交叉案件数           7     9      12        17         25

    一、民事、行政交叉案件逐年增多的原因  

    1、立法制度本身的原因

    由于我国的行政法律，法规纷繁众多，因而行政诉讼制度不够完善，且不受重视，将其置于一种附属的地位，没有完全形成自己独立的体系，《关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条的规定，是一个很好的例证。

    2、行政权力的扩张及干预社会生活的广泛性决定了二者产生交叉问题的又一原因。

    在市场经济条件下，社会关系日益复杂，随之行政管理干预社会经济的方面越来越广，不仅涉及国家社会事务的管理，而且涉及公民，法人及其他组织诸多的权益，从而决定了行政诉讼的复杂性与民事诉讼的交叉性。例如非法集资，违法征收财物等案件，从集资，征收财物的行为看应属具体行政行为，但如果从行政相对人自愿交纳的情况来看，又不存在行政强制的迹象，似乎该纠纷又应属平等主体之间的纠纷，应按民事诉讼处理，而不应按行政诉讼处理。

    3、两类诉讼调整范围在某种程度上的重合决定案件交叉的又一原因。

    行政机关利用公权力规制，制裁违法行为的同时，其作出的具体行政行为直接调整民事纠纷，成为某些民事权利取得和民事责任承担的依据。例如，土地确权纠纷，本身为民事纠纷，应以民事诉讼方式解决，但我国立法将此类特定的纠纷纳入行政权调整范围，最终产生了行政权与司法权对民事纠纷调整范围的交叉，类似的交叉问题在行政裁决诉讼中较为突出。

    4、诉讼证据的重合，决定了两类案件的又一交叉原因。

    这类交叉问题产生的根源在于具体行政行为对民事主体资格和权利进行法律上的确认与调整，影响了民事主体之间的民事法律关系。因行政诉讼与民事诉讼法是由同一具体行政行为起的，相互间存在必然联系。

    二、问题的透析和结果

    因为行政与民事交叉案件的复杂性及在处理方式上存在法官在适用法律上不统一和执法上的混乱，其随意性也显而易见，必然导致法律适用上所产生结果的不同一性。

    1、引发当事人的诉累。因为这类案件的复杂性，是行、民交叉案件因缺乏科学的程序指导，使得各地法院难以理想地解决行，民交叉案件，从而导致案件审理期限过长，给当事人造成诉累，影响社会关系的和谐稳定。根据现有的法律规定，当出现民事，行交叉后，由于一般由法院的行政和民事审判庭进行审理，从而出现一个案件往往久拖不决，其判决相互矛盾或者在民事审判中疏于审查行政认定事实导致判决的不同一性。例如我院受理张—诉张—的宅基地侵权纠纷案件，因行政机关多次下文改变当事人的宅基使用权，致使当事人在民事和行政案件间—诉讼纠纷达数年之久，一审二审，撤诉，判决多次。连当事人自己也记不清就因为一个宅基地问题收到多少判决和裁定，可是在该问题尚未得到妥善解决。因此，由于行政与民事诉讼相互影响，官司没完没了，导致当事人重复诉讼，循环诉讼，陷入一而再，再而三的诉累怪圈之中。同时，由于这种交叉处理的复杂性，不仅侵害了当事人的合法权益，而且“不同程度地影响了案件处理的严肃性和法律关系的稳定。

    2、浪费资源。在审判实践中，对于行、民交叉案件，由于行政与民事诉讼各有其局限性，再加上法官的职业保守性格与法律家遵循既定规则的“教义式职业思维”，使得法官不敢“造法”和创新，直接表现就是法官在行，民交叉案件程序整和制度中表现为“教义式”的保守性。因为依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行，民事交叉案件的纷争。这样的结果既影响了办案效率，增加了法院的诉讼成本，又浪费了有限的司法资源，根本不符合诉讼经济原则。

    3、行、民交叉案件处理的无序性。由于现有的法律层面还没有构建较完整的行，民交叉案件的程序制度体系，尚缺乏科学的程序指导，导致行，民交叉案件的处理在实践中认识不一致，还存在较大的随意性。又由于立法的步伐大大落后于社会的改革，再加上中国地域广，东西南北各地差异较大，法院法官的素质参差不齐，使得各地法院在司法实践中遇有行，民交叉案件时适法很不统一处理方法亦不一样，致使案件久拖不决者有之，行政判决与民事判决相互矛盾者有之。

    三、问题的处理

    民事和行政交叉案件具有当事人交叉重叠，证据交叉重叠，诉讼程序交叉重叠，法律关系交叉重叠等特点。因此审理此类案件首先应遵循法制统一的原则。我国是实行成文法的国家，法制是统一的，因此法院的行政判决与民事判决对同一事实应作出一致的认定，避免同一法院或不同法院对同一问题作出相互矛盾的裁判，对法院已生效的行政判决或民事判决应遵循，根据生效判决内容处理民事或行政案件。如果生效裁决确有错误，可按审判监督程序予以纠正。其次是严格依法定程序办案原则。行政诉讼和民事诉讼毕竟是两种不同性质的诉讼程序，各有其明确的适用范围。因此，该适用行政诉讼程序的绝不能适用民事诉讼程序，反之，亦然。再次是具体案件适用具体审理方式原则。这需要根据案件的实际情况，结合立法本意，在深入分析研究的基础上灵活适用法律予以确定，主要有以下几种方式：

    1、“先行后民”模式。在行，民交叉案件中，关于行政诉讼与民事诉讼的先后问题，一部分学者倾向性的观点是行政诉讼优于民事诉讼，民事诉讼让位于行政诉讼；或者把已经开始的民事诉讼先行中止，待行政诉讼审理终结后，并以行政诉讼的处理结果为依据继续审理民事诉讼。其理由是：（1）从主体资格来看，行政许可行为或行政确认行为均赋予民事主体一定的民事主体资格，而有相当数量的民事主体资格都是通过一定行政行为赋予的，因此，如果对民事主体一定的民事主体资格产生争议，就必须先行对行政许可行为或者行政确认合法性通过行政诉讼的方式来解决。（2）从保护的社会利益价值大小看，行政诉讼保护的权益既有行政利益，又有公民，法人或其他组织的合法权益；民事诉讼保护的主要是公民和组织的人身权益和财产权益。（3）从法定程序来看，行政行为往往是民事法律行为的法定程序要件。例如在婚姻法律关系中，男女双方只有经过了婚姻登记的行政程序，婚姻关系才为合法建立。（4）从审理的结果来看，有的行政行为是某些民事权利与民事责任承担的依据。因此，在上述情况下，在民事诉讼中，当出现行，民交叉时，由于民事诉讼受到行政诉讼的影响，法官应当告知当事人行政行为对案件裁判的影响。征求当事人提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查，若当事人另外提起行政诉讼，则应当中止民事诉讼；若当事人不另外提起行政诉讼，只是请求人民法院对具体行政行为的合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应当中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分交到行政审判庭，依照行政诉讼程序进行审理，并作出裁判，裁判结果作为民事审判的依据，再由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。

    2、“先民后行”模式，行政诉讼中涉及民事争议并且争议影响到行政争议的解决，即民事争议的解决是行政争议解决的前提，法官应当告知当事人就民事争议部分另外提起民事诉讼，中止行政诉讼，待民事争议作出裁决后再恢复行政诉讼；若当事人不另外提起民事诉讼只是对民事争议部分提出审查的请求，则应当中止行政诉讼，将民事争议部分交到民事审判庭进行审查并作出裁判，再以民事争议的裁判的结果为依据作出行政裁判。

    3、“行政附带民事”模式。行政附带民事诉讼，是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或者利害关系人的申请，受理与被诉的具体行政行为密切相关的民事争议，将行政争议与民事争议一并审理，一同判决的诉讼制度。对于行政诉讼能否附带民事诉讼，我国《行政诉讼法》未作明确规定，最高法院《行诉法若干解释》第61条只提出了“一并审理”的问题，但这一规定为建立行政附带民事诉讼制度开了一个口子，法院完全可以在此基础上建立完善的行政附带民事诉讼制度。因为在行，民交叉的案件中，尽管我国《行政诉讼法》规定了具体行政行为以外不是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，法院可以置之不理。法院基于附带民事诉讼原告的请求对民事争议进行审理和裁判，既是诉讼程序效益原则的根本要求，也是司法机关行使司法权，提高裁判的权威性和公信力的体现。但并不是所有的行政诉讼案件都可附带民事诉讼。行政附带民事诉讼的范围主要包括两个方面：其一是因对与行政机关的行政处罚决定相关联的民事损害赔偿问题不服引起的。其二是因行政机关的确权裁决行为所包含的民事内容不服而提起的的诉讼。

    行政附带民事诉讼除范围上有限制外，还必须符合以下条件：（1）附带民事诉讼必须以行政诉讼成立为前提，以民事争议因被诉具体行政行为而引起，以民事诉讼请求与行政诉讼请求之间具有内在的关联性为要求，以附带民事诉讼属于法院主管范围和受诉法院具有管辖权为条件。（2）行政附带民事诉讼提起的主体，必须由原告或者第三人提起；（3）必须符合民事诉讼的其他起诉条件，包括符合法定要求的起诉方式，诉讼请求和事实，理由等。（4）附带民事诉讼必须在一审中提起，即是在行政案件立案之后第一审判决宣告之前。二审期间不得提出附带民事诉讼。

    总之，对同样的行，民交叉案件在不同的法院和不同法官手里作不同的处理，表面看是法官对当事人选择的权利救济方式，可选择的背后却隐藏着制度的缺失和法律漏洞，也正是由于不同的处理方式，已给法院审判工作带来被动。因而一个事实，两级法院若干份判决，连续几年的诉果的现象，引起了社会的强烈反响，甚至影响了法院的司法权威。同时对民事与行政交叉案件的处理提出了质疑，成为一种急需解决的法的现象。且呈逐步上升势头，形式也多种多样，处理的力度逐步增大。现行法律，司法解释对行，民交叉案件的处理方法或方案的空缺不同，司法实践的大量存在，有签于此，笔者呼吁国家权利机关在对民事诉讼法与行政诉讼法进行修改时，能够将该类案件的立法考虑进去，具体规定其处理方式和原则，以成文法的形式予以公布，以便遵循执行，以便司法机关在受理此类案件时，就可以顺利地依法进行，从而方便当事人，节约诉讼成本，提高审判社会效果，更好地维护国家机关，社会组织和公民个人的合法权益，构建和谐司法的目标，维护社会主义法制的统一，法律的权威。