随着社会的发展和进步，几乎所有的法院都会遇到以往没有审理过的新类型案件。这些案件虽然所占比例不大，有的也不是什么大案，但由于法律关系复杂、社会关注面大等原因，使这些案件办理起来难度大，处理不好，会带来许多负面效应。

    一、什么是行政诉讼新类型案件

    行政诉讼新类型案件，是行政诉讼案件的一种表现形式，它可以分为广义的行政诉讼新类型案件和狭义的行政诉讼新类型案件两种。广义的行政诉讼新类型案件是指新出现的所有行政诉讼案件，只要以往没有出现过的行政诉讼案件，都属于行政诉讼新类型案件。狭义的行政诉讼新类型案件是指公民、法人或其他组织认为具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为损害自己的合法权益，而依据行政法律法规可以向人民法院提起行政诉讼的行政案件。因为它超出了《行政诉讼法》列举的几类可诉范围，称之为行政诉讼新类型案件。

    二、现行的行政诉讼受案范围

    现行行政诉讼受案范围，是指法院受理行政争议案件的界限，即哪些案件可以受理，哪些案件不能受理。事实上，法院能够解决的争议范围是特定的、有限的。我国《行政诉讼法》采用了两种方法规定了法院受理行政案件的范围。一种是概括式，它对法院受理行政案件的范围作出了原则的统一的规定。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十一条第一款第八项规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。该条第二款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。另一种是列举式，即对法院应该受理和不能受理的案件从行政行为的角度加以列举。《行政诉讼法》第十一条第一款前七项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，法院应当受理的案件包括：行政处罚引起的争议、行政强制措施引起的争议、侵犯法定经营自主权的争议、拒绝许可和不作为的争议、拒绝履行保护人身权财产权的法定职责或者不作为引起的争议、不发抚恤金的引起的争议、以及违法要求履行义务引起的争议。此外，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引起的争议也是法院应当受理的案件。第十二条列举了法院不能受理的四类事项。即对国防、外交等国家行为不服引起的争议、对行政机关实施抽象行政行为引起的争议、对行政机关工作人员奖惩任免等决定引起的争议以及法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为引起的争议。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《解释》）。《解释》采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围，即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。《解释》第一条第一款采用了概括方式规定受案范围，抛弃了对具体行政行为下定义的做法，只笼统地规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《解释》第一条第二款的规定，除六种情况不属于行政诉讼的受案范围外，公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关或组织作出的行政行为不服，依法提起诉讼的，均属于人民法院行政诉讼的受案范围。

    三、新法律法规的颁布导致行政新类型案件的出现

    （一）《行政许可法》的颁布施行，增加了行政补偿等新类型案件。《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它包含六类事项分别是：需要按照法定条件予以批准的事项；需要赋予特定权利的事项；需要确定具备特殊资格、资质的事项；需要通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；需要确定主体资格的事项；法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。同时还规定，如果上述事项通过以下四种方式能够予以规范的，可以不设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。根据《行政许可法》第三条第二款的规定，以下事项不属于行政许可：一是有关行政机关对其他机关人事、财务、外事等事项的审批。二是有关行政机关对其直接管理的事业单位内部人事、财务、外事等事项的审批。通过《行政许可法》，老百姓获得了行政许可的知情权、参与许可立法权和评价建议权、申请许可的平等竞争权、实施许可的陈述、申辩和听证权、获得告知、解释和说明理由的权利、获得便利服务的权利、许可的合理期待权、申请复议、提起诉讼要求赔偿及补偿的救济权。同时该法第七条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。第七十六条 行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

    （二）物权法实施后出现的行政新类型案件。《物权法》作为国家调整财产归属和利用关系的基本法律，虽然属于民法的范畴，但其中包含了许多行政法律规范，相当多的条款涉及行政法律关系。如物权法和其他一些行政法律法规的衔接问题，《物权法》中涉及到的征收征用、不动产登记、村民委员会的法律地位、建设用地使用权等问题，这些都有可能形成行政法律关系和行政争议，可能出现的新类型行政案件以及新问题。主要表现在以下五个方面：一是关于公权与私权的界限把握问题。《物权法》已明确地划分了公权与私权的界限。也对行政执法中涉及财产内容的处罚提出了更严格的要求，如果行政执法机关不依法行政，就有可能侵犯公民、法人的物权，引起行政诉讼。二是关于私人财产的所有权、用益物权和不动产的相邻权的保护问题。人民法院针对政府在征地拆迁、城市开发与城市规划、用地审批、公共设施设置、财产方面的税收征收等方面，必须树立物权观念，特别是要注意尊重私人财产的所有权、用益物权和不动产的相邻权。在面临公民、法人根据《物权法》规定的权利而提起行政诉讼后，人民法院如何应对，这也是可能出现的新类型行政案件以及新问题。三是关于法律和行政法律以及规范文件之间发生冲突后的补救问题。《物权法》对行政立法和象征性规范文件作了限制。如果政府通过的行政法律和法规，限制了私人的财产所有权的使用、处分和收益，虽然政府没有实际剥夺私人对自己财产的占有和实际控制权，但该行政立法造成私人财产在使用和处分权能方面受到限制，在经济收益方面受到减损，私人对财产所进行的经济上的有益利用以及合理的、有投资背景的期待受到损害，那么，这个行政法律和法规就违背了《物权法》的规定，可能归于无效。四是关于不动产登记制度中的行政诉讼和行政赔偿问题。不动产物权包括房屋所有权、城市房屋他项权、国有土地和集体土地所有权、国有土地和建设用地使用权、国有土地使用权、抵押权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、探矿权、采矿权等。不动产登记行为既然是一种行政行为，当然应具备行政行为的效力。五是关于征收征用中的公共利益与商业利益的确认问题。国家唯一能够合法“侵犯”私人物权的是征收和征用。物权法第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”行政主体在进行行政征收征用时，人民法院最关键的是要审查判断是否出于公共利益的需要。而《物权法》中并没有规定公共利益的内容。如果政府在行使行政自由裁量权，即在个案中界定什么是公共利益的时候，就会面临被提起行政诉讼的可能。

    （三）《政府信息公开条例》引发的行政公益诉讼案件。《政府信息公开条例》规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，这里强调了“具体行政行为侵犯其合法权益的”，而《行政诉讼法》更是规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”如果一个具体行政行为不是与公民有直接关系的，法院是不会受理的。但在一些要求政府部门公开有关公共信息的诉讼中，如因污染环境而起诉要求政府履行职责查处，或因假冒伪劣产品引发的公共事件向法院起诉要求政府积极查处等，虽然事件的发生可能与提起诉讼的公民没有直接利害关系，但却事关公共利益，如果相关政府部门不积极履行信息公开的义务或者不积极查处相关违法行为，法院基于“不告不理”的原则也不可能主动地督促政府部门履行职责，公民又没有权利通过法院来督促政府履行职责，那么有关方面就可能一直怠于行使职责，这将使得公共利益蒙受损失而无法纠正。因此，为了对政府权力形成更有力的制约，为了维护公共利益，也为了培育社会的公益精神，我们有必要赋予公民对于事关公益的事件向法院起诉政府机关的权利。受理政府信息公开行政案件，不仅是《条例》的规定，也是行政诉讼法的授权，并未超出法定的受案范围。

    四、行政诉讼范围中的不可诉扩展为可诉而成为新类型案件

    （一）内部行政行为的可诉性。按照行政救济的基本理论，行政主体实施的大多数公务行为均应接受法院的司法审查，无论这些行为是对行政机关工作人员作出的，还是对一般相对人作出的，只要此类行为对相对人的合法权益产生不利影响，均可以被诉，这既是行政诉讼目的决定的，也是法律平等保护原则在行政诉讼领域的体现。我国《行政诉讼法》第十二条列举法院不予受理的争议时提出了“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的概念，并规定对于此类行为提起诉讼的，法院不予受理。为什么内部行政行为不能被诉，单从法律规定的字面上是找不出任何理由的。导致实践中法院对这一概念的掌握也或紧或松，很多表面看起来象内部行为而实质上可诉的行政行为被拒之法院门外。内部行为的提法本身并不准确，容易造成实践中的混乱，而传统理论上所谓内部行为不可诉的观点更有待商榷。一是行政机关与行政机关工作人员的关系是公法上的行政合同关系，双方权利义务的改变，依照法律、法规、规章或其他规范性文件的规定进行，必然涉及到法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的审查。二是有权利就有救济，行政机关的非政治政策性的法律行为，都应受到司法监督。三是虽然有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，但都是行政机关的内部监督与救济，并不能排斥司法机关的监督和救济。四是内部行为并不存在所谓“绝对自由裁量权”，仍然应当受到法院的司法审查。五是大多数情况下，行政机关的内部行为和外部行为是很难区分的，甚至可以说并不存在严格的区分界限，所以，排除对所谓内部行为的审查也是不现实的。当然，法院审查所谓的“内部行为”，并不意味着法院将要代行行政机关或者事业单位内部的管理权利。因为法院审查的重点通常是程序，而不是实体。

    （二）公安机关“刑事侦查行为” 的可诉性。我国公安机关具有双重职能，不仅具有行政职能，还具有刑事侦查职能。公安机关在行政管理过程中实施的行为是一种行政行为，公安机关的行政行为是可诉的，这是勿庸置疑的。 将刑事侦查行为排除在行政诉讼之外，可以避免行政诉讼对刑事侦查行为的干扰，也符合监督、维护行政机关依法行使职权的行政诉讼宗旨。由于刑事侦查行为不可诉，在实践中很自然就出现了公安机关实施了违法行政行为后，假借刑事侦查之名规避行政诉讼的现象。因为从立案到采取强制措施都由公安机关一家说了算，相对人和其他机关无法参与其中，更难以发挥任何有效的制约作用。于是，在很多情况下，一个明显违法的行政行为摇身一变就成了有刑事诉讼法明确授权的刑事侦查行为，从而很容易就达到了规避行政诉讼的目的。公安机关违法行为的可诉性问题，始终是困扰行政诉讼实务界的难题之一。从保护当事人诉权角度出发，尽可能将所有违法行为纳入行政诉讼的范围。只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件，人民法院就应该受理当事人对公安机关所有行为提起的行政诉讼。公民在起诉阶段可能分辨不清究竟是行政行为还是刑事侦查行为，以及是否具有行政可诉性。人民法院应该先行受理，至于被告是否合格、是否是行政案件，待法院审理后才能确定。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为，那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案。这样，法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权，而且还能够维护公安机关的刑事司法职权，打消犯罪嫌疑人有意规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以剥夺限制，而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时，法院可依照行政诉讼法作出判决。

    （三）抽象行政行为的可诉性。抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院下至乡级政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重，越来越多的人主张通过行政诉讼的方式对抽象行为加以监督：一是抽象行政行为本身性质的需要。具体行政行为是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，一旦违法，将会给众多人造成损失，如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。二是改变抽象行政行为违法现状的需要。由于现行的行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役、争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。要改变这一现状，必然要将抽象行政行为纳入诉讼范围。三是依法行政原则的要求。行政机关在制定规范、实施立法活动等抽象行政行为时应做到依法行政。现在很多行政机关违法乱纪的问题往往出在行政机关的“红头文件”上，政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、部门利益之违法目的。行政机关侵犯行政相对人权益通常所使用的手段就是制定规范性文件。四是司法机关性质决定了对行政机关的监督应当是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。现行行政诉讼法禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为。所以，只有将所有抽象行政行为全都纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根本上扭转抽象行政行为违法，损害大众利益的混乱局面，才能维护法制统一，保障相对人的合法权益。

    （四）证明性行政行为的可诉性。行政证明指行政机关证实相对人的权利或者具有法律意义的资格以及事实的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。包括鉴定、认定、鉴证、公证、证明等。我国《公证暂行条例》第三条规定“公证处是国家公证机关”也说明了公证权的公权属性。所以，不管我国的公证机关是行政机关还是法律法规授权组织，都是行政主体，具备行政行为的主体要素。公证行为的国家证明性，恰恰说明了有必要通过行政诉讼的方式解决公证行为引发的公法争议。最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》规定，“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定及伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。” 尽管道路交通事故责任认定并没有为交通事故的当事人直接设定权利和义务，但对交通事故责任大小的划分进行了确认和证实，对当事人此后的实体权利和义务间接产生了影响。既然交通事故责任认定并不是一般意义上的证据，而是具有行政法效力的行政行为，同时也是当事人取得法律救济的必经阶段，故交通事故责任认定行为应该是可诉的行为。因为这种证明来源于国家授权，所以不同与民间的证明，是能够间接产生行政法律效果的行为。如果行政机关违法或者滥用证明权，必然给相对人带来利益上的损害，行政机关对于错误的证明行为应当承担法律责任。

    五、行政新类型诉讼案件的立案审查

    实践中，往往对行政新类型诉讼案件法定立案条件的理解不一，将本应纳入行政诉讼范围的案件排斥在人民法院受理案件的大门之外，错误地剥夺当事人的诉权，造成老百姓告状无门的现象时有发生，制约了行政诉讼案件数量，也影响了行政审判工作的顺利开展。如何解决行政新类型诉讼案件“告状难”问题，重在坚持严把立案关的原则下灵活审查立案条件，只要当事人的起诉没有明显不符合法定立案条件的情形，就予以立案受理。但经审理，如果不符合立案条件，应根据《解释》第四十四条规定，裁定驳回起诉。

    （一）关于原告资格的立案审查。根据《行政诉讼法》第四十一条第一项规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就有资格以原告身份提起行政诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否受到具体行政行为的侵犯，不属于立案审查的范围。

    （二）关于被告资格的立案审查。《行政诉讼法》第四十一条第二项规定，“有明确的被告”就符合起诉条件。由此可以看出，《行政诉讼法》在立案审查时对被告的要求是非常低的，只要原告起诉时所诉被告具体明确，同时符合其他起诉条件就应当立案受理。至于被告是不是适格，是不是符合《行政诉讼法》第二十五条以及《解释》第十九条至第二十二条规定的适格被告条件，不应当属于立案审查的范围。只要当事人起诉有“明确的被告”，并符合其他起诉条件，其诉权就已经成立。

    （三）关于诉讼请求及事实根据的立案审查。《行政诉讼法》第四十一条第三项规定，起诉应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。诉讼请求是人民法院立案审查中容易忽视的环节。事实上，诉讼请求在诉讼过程中具有十分重要的作用。立案审查阶段应当对当事人的诉讼请求予以明确，否则就容易因为当事人的诉讼请求不当，有理的诉讼，变成了无理的诉讼。审查过程中，如果当事人确系法律知识欠缺，立案审查的法官可以给当事人必要的指点和引导，但是不得强迫。关于起诉条件中的事实根据问题，《解释》第四十条有明确规定，只要当事人能够证明具体行政行为存在，人民法院就应当依法受理。至于具体行政行为内容如何，应当通过审查，由被告负举证责任。

    （四）关于受案范围和管辖的审查。根据《解释》精神，人民法院受理行政案件应当根据行政诉讼法的规定，向逐步扩大行政诉讼受案范围的方向发展。对于是否应当受理争议比较大的一些行政行为，尤其是新类型案件，在司法内外部环境许可的情况下，应当尽可能立案受理，经过立案审理有助于推进行政法的理论和实践的发展。《行政诉讼法》第三章对管辖作了明确规定，实践中也不难掌握。《解释》将中级人民法院受理案件的范围作了扩大，凡是被告为县人民政府的，均可以由中级人民法院法院管辖。这符合适当提高行政诉讼审级的原则，对排除干扰，建立良好的司法环境，具有十分积极的意义。

    （五）关于诉讼时效的审查。《解释》从行政诉讼制度的根本目的出发，对行政诉讼时效制度作了有利于保护当事人诉权的规定。行政诉讼从行政效率的角度出发，规定诉讼时效是当事人是否具有诉权的条件，理论上是说得通的。但是，由于多数情况下，具体行政行为都是行政机关的主动行为，要求被动一方的行政相对人证明行政机关的行为是何时作出并告知当事人的，显然不合理。因此，《解释》第二十七条第一项规定，原告对是否符合法定条件负举证责任，但是被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。由于审查起诉仅仅是对原告起诉材料的审查，并不对被告的答辩进行审查，既然原告对起诉期限问题不负举证责任，那么，只要原告的起诉没有自己证明已经超过诉讼时效的，人民法院就应当依法立案受理。

    随着新的法律法规的不断颁布实施，随着人民群众法律意识的不断增强，将会出现更多更新的行政诉讼新类型案件，只要牢记行政审判保护弱者和监督行政机关依法行政两大原则，一切难题终会迎刃而解。