内容摘要：信访与法治都是社会调节器，但它们调节社会的作用有不同。信访是封建专制社会的历史产物，是封建社会里人民维护有限权利的唯一手段。在社会主义民主法治社会，党和国家继承发扬封建信访制度，一方面发挥它化解社会矛盾的积极作用，另一方面利用它推进社会主义民主法治进程。随着我国经济社会发展的转轨和民主法治的不断健全完善，信访和法治调控社会的作用发生变化，信访已显得无能为力，法治应发挥主渠道作用，信访应成为法治的补充。

   关 键 词：信访与法治  社会调节器  法治主要作用  信访补充作用

   信访与法治都是社会杠杆的调节器，如同天平的砝码，共同维系着社会的和谐稳定。砝码有大小，调节天平平衡的作用有不同，大砝码起着主调节作用，小砝码起着微调节作用。社会需要和谐稳定，因而需要不同的调节器发挥不同的调节作用。信访与法治这两种社会杠杆的调节器，也有着大小砝码一样的不同作用,共同调节这个社会。正确认识信访与法治的相互关系，准确把握其维护社会和谐稳定的不同作用，对于构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。为此，笔者试从以下方面进行论述。

    一、信访是封建专制社会的历史产物

    根据笔者理解,信访是指人民群众通过信件或者走访等形式向执政者反映情况，提出建议、意见或者进行申诉、控告的活动；法治是指执政者依据法律规定管理国家和社会事务，管理经济和文化事业以及人民群众依据法律规定实现和维护自身权利的活动。信访与法治不是同时产生的，法治随着阶级和国家的产生而产生，而信访是封建专制社会发展到一定阶段，被统治阶级享有一定权利时的历史产物。阶级社会里，统治阶级拥有国家的绝对权力，由于人民的反抗，统治阶级被迫妥协，赋予人民部分权利。在奴隶社会，奴隶主占有生产资料和奴隶，并剥削和压迫奴隶，奴隶无任何权利，仅仅是奴隶主会说话的工具。奴隶主的残暴统治激起奴隶的强烈反抗，奴隶社会最后走向灭亡。战国时期的秦国在法家“法治”思想指导下，凭借武力统一六国，建立中国历史上第一个统一的封建专制主义中央集权制国家，并继续迷信暴力，“专任刑罚”，把法家的重刑主义推向极端，广大农民纯属专制对象，仍无权利可言。秦王朝的暴行激起了农民的强烈反抗，仅经历短短十四年就被陈胜、吴广领导的农民大起义推翻了。继秦而起的西汉王朝看到了人民群众的强大力量，十分重视总结秦朝骤亡的教训，在一定程度上向农民阶级妥协，赋予人民一定权利，以缓和尖锐的社会矛盾。在政治上，采用黄老“无为而治”理论，“与民休息”；在法律制度上，兼采儒、法，文武并用，实行“德刑相济”，并约法省刑，废除连坐收孥法、诽谤妖言法和肉刑；在经济上，以农为本，“轻徭薄赋”，“以粟为赏罚”。以上措施，相对减轻对农民的剥削和压迫，给农民提供了一个比较安定的生产生活环境，从而缓和阶级矛盾，促进统治地位的巩固。这为以后各朝代明智的统治者所效法。由于社会本质所决定，统治阶级施舍给人民的权利极易受到侵害，但在矛盾尚未达到组织起来造反程度的情况下，百姓往往通过“上书”、“拦轿喊冤”、“进京告御状”等办法乞求统治者对其来之不易的权利予以保护，于是产生了中国千百年传统上的“信访制度”。较早的、较为典型的“信访案件”应算是西汉文帝时期的“缇萦上书”。肉刑是奴隶社会的产物，在封建社会的秦汉仍继续沿用，汉文帝时期仍有“黥、劓、刖”三种肉刑。当时，齐太仓令淳于公有罪当刑，其女缇萦上书，愿意“没入为宫婢，以赎父刑罪，使得自新”。缇萦上书，不仅使其父免于刑罚，而且促进了刑罚制度走向文明的改革。汉文帝下诏废除了肉刑。

    阶级社会的法治是少数统治阶级统治广大人民的手段，作为法治基础的法律仅是极少数统治阶级意志的体现，代表和维护极少数统治者的利益。这种法律往往根据统治者的需要而产生，也随着统治者尤其是最高统治者的好恶而改变。建立在这种专制制度上的法治并不是真正的法治，而是典型的人治。所以奴隶社会、封建社会都是典型的人治社会。在人治社会里，统治者人为的因素决定着社会的兴衰，贤达的统治者带来社会的兴旺发达，残暴的统治者带来社会的动荡衰落，前者如西汉的“文景之治”，唐朝的“贞观之治”、“开元盛世”；后者如夏、商的桀、纣之乱，秦朝的二世而亡，隋朝的炀帝暴政。在人治社会里，人民有限的权利是非常脆弱的，没有法律的保护，加之封建社会森严的等级制度和客观的“官官相护”，更使百姓告状无门。法治不能成为百姓维权的手段，于是只有把希望寄托在所谓的清官身上，从而形成百姓几千年来的清官情结。找清官告状申冤已成为百姓维权的唯一“救命稻草”。百姓敬仰清官，盼望清官，中国几千年历史出现的包公、 海瑞等几个少有的清官成为百姓口中的千古绝唱。        

    新中国成立后，中国共产党和它所领导的国家在建设社会主义民主法治的同时也继承了千百年来的封建信访制度，并不断地健全和发展。建国之初，起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条就明确规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为”。《五四宪法》第十七条规定：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督”。《七五宪法》、《七八宪法》都明确了公民的申诉、控告权，并规定任何人不得压制和打击报复。《八二宪法》更进一步发展了信访制度，不仅明确人民申诉、控告权利，还同时明确人民有直接提出批评、建议的参政权利。党和国家还高度重视信访法制化、规范化建设，以充分保护人民群众的信访权利，维护其合法权益。1995年10月28日，国务院颁布了《信访条例》，并于2005年1月5日进行修订，对畅通信访渠道、规范信访工作，保护信访人合法权益，维护信访秩序起到积极作用。新中国建立五十年来，信访制度不断得到健全发展，其调控社会的作用不断加强。

    二、信访对民主法治起着积极的推动作用

    信访是封建专制社会的历史产物，而今天我们已是社会主义民主法治国家，国家一切权力属于人民，人民是国家的主人，为什么还要继承封建专制社会人民维护微弱权利的信访制度呢？信访制度是否还有存在的基础、发展的空间？我们知道，尽管国家一切权力属于人民，但不可能人人亲自行使国家权力，尤其在地域广阔、人口众多的中国。因此，我国成立了代表人民行使国家权力的人民代表机关——全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并通过代表机关制定反映全国人民意志的法律，将权力赋予各级国家行政机关执行，同时设立各级国家司法机关监督和规范权力运行。这就是我国社会主义民主的主要表现形式。国家权力机关、行政机关、司法机关能否协调配合，尽责履职，对于人民能否真正当家作主至关重要，而社会主义法治是根本保证。我国是一个越过资本主义社会直接从封建社会发展到社会主义社会的国家，两千多年的封建专制统治的影响很深，民主法治的基础很薄弱，民主法治意识不高，民主法治制度很不健全，加强社会主义民主法治一直是党和国家的重要任务，而信访制度起着积极的推动作用。

    中国共产党成立之初，明确其近期目标是建立社会主义，最终目标是实现共产主义。无论在哪一个奋斗阶段，建立和发展民主政治都是其重要任务。在当今的社会主义初级阶段，民主政治建设的主要内容是，坚持扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政。要完成这一历史重任，必须依靠和发动国家主人的力量。中国共产党在长期的革命斗争和社会主义建设中形成了区别于其他任何政党的一个显著标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民利益出发，而不是从个人或集团的利益出发。毫无疑问，信访制度在党和国家与人民群众之间架起了沟通的桥梁，并形成纽带。通过信访，党和国家能够直接听到人民群众的建议和意见，及时地了解人民群众的愿望和要求，更好地集中人民群众的智慧，充分激发人民群众的主人翁精神，推进社会主义民主法治进程。为此，中国共产党对封建专制社会形成的信访制度予以继承，并发扬光大。

    民主法治是人民群众的愿望和要求催生的，并在人民群众的愿望和要求下不断发展。翻开中国历史，我们可以发现，中国近现代史实际就是中国人民争取民主、实现民主、发展民主的历史。人民群众以“上书”、“请愿”等方式反映民主愿望和要求，直至运用武装斗争取得民主革命的胜利。中国两千多年的专制统治钳制着人民的思想，束缚着人民的手足，随着鸦片战争一声炮响，帝国主义轰开了闭关自守的中国国门，在帝国主义的野蛮侵略中，也给中国带来了西方先进的民主法治思想，唤起了中国人民追求“自由平等”的民主欲望，并化为具体行动。鸦片战争期间，以龚自珍、魏源、林则徐等开明地主阶级为代表的改革派，睁开眼睛看世界，著书立说，上书统治者，批判腐朽的封建专制法治；倡导“更法改图”，主张了解和学习西方，“师夷之长技以制夷”。十九世纪七、八十年代开始，中国出现资产阶级改良派，提出了变法维新的主张，要求自上而下地用改良的办法发展资本主义，建立资产阶级君主立宪政体，实现资产阶级民主法治。1895年，康有为顺应时势，联合进京应试的举人，组织了“公车上书”。 1898年，光绪皇帝开始了“戊戌变法”，但最终以“六君子”的英勇就义而宣告失败。十九世纪末二十世纪初，孙中山领导资产阶级革命发动武装起义推翻了清王朝，埋葬了在中国延续两千多年的封建君主专制制度，但革命的胜利成果被封建地主阶级的新代表袁世凯窃取。俄国十月革命给中国带来马列主义，1919年“五四”运动，中国共产党登上政治舞台，从此开始了真正属于中国人民的民主独立运动。中国共产党领导工人阶级，联合广大农民阶级，团结一切可以团结的力量，最终取得了新民主主义革命的胜利，建立了人民当家作主的共和国，并继续在人民力量的推动下，完成社会主义改造，建立和发展社会主义民主法治。

    我国还是社会主义初级阶段的民主法治，民主法治内容不很完善，制度不很健全，基础不很稳固，时常遭到各种因素的破坏。文化大革命时期，民主法治几乎走向崩溃的边缘。人民群众要求加强民主法治的呼声非常强烈，不断通过信访等方式反映这种愿望和要求，许多人进行了不屈不挠的奋斗，甚至为此献出了生命。捍卫民主的英雄人物张志新就被“四人帮”之徒迫害致死。党的十一届三中全会拨乱反正，顺应人民群众要求和历史的朝流，在人民群众强大力量的推动下，坚持不懈地加强社会主义民主法治。经过三十来年的奋斗，取得了丰硕成果。民主制度不断健全，民主形式得到丰富，公民有序的政治参与不断扩大，保证了人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的需要。人民享有广泛的权利和自由，人权得到充分的尊重和保障。坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，加强同各民主党派合作共事，保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。基层民主不断扩大，建立了公开透明的民主管理制度和公开办事制度。国家立法步伐加快，初步形成中国特色社会主义的法律体系，全国已制定两千多部法律法规，基本实现了“有法可依”，并不断适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，为法治打下坚实基础。树立社会主义法治理念，加强执法监督，推进了依法行政和公正司法，在人民心目中树立了良好的执法形象。深入开展法制宣传教育，已实施了四个“五年普法规划”，目前正实施第五个“五年普法规划”，国民的法律意识和法律素质不断提高，尤其是公职人员的法制观念和依法办事的能力进一步增强。建立完善了群众维权的法律救济制度，形成刑事、民事、行政三大诉讼制度和行政机关内部层级监督的行政复议制度等，把政府请上被告席的“民告官”早已不再是稀奇事。一句话，民主法治已深深地扎下了根，并营造着经济社会发展的良好环境。

    三、当今信访对法治的客观冲击已成为社会不堪承受之痛

长期以来，我国坚持以阶级斗争为纲的政治路线，实行计划经济以及与计划经济相适应的社会管理制度。随着国际国内形势的发展变化，这种政治路线和经济模式的各种弊端纷纷显露，并严重制约着生产力的发展，已不能适应时代的要求。十一届三中全会以来，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人总结建国以来正反两方面的经验，解放思想，实事求是，实现全党工作中心向经济建设的大转移。坚决实行改革开放，开辟了社会主义事业发展的新时期。正视我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的客观现实，指出这是在经济文化落后的中国建设社会主义现代化不可逾越的历史阶段，需要上百年的时间。明确社会主义初级阶段社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾；社会主义建设的根本任务是进一步解放生产力和发展生产力，逐步实现社会主义现代化。经济社会发展发生的巨大转变对人们的思想产生了巨大的冲击，许多人甚至怀疑我们的社会还是不是社会主义社会。人们抱着不同心态进行社会主义经济建设，实施强国之路的改革开放。社会主义经济建设和改革开放是我国的首创，属于新生事物，世界上没有样板，也没有什么经验可以借鉴，完全靠“摸着石头过河”。不断出现的新情况、新问题影响着不同群体的利益，社会上对此产生不同的认识和看法，各种主客观因素交织在一起，共同影响着社会的和谐稳定。民主法治经过文化大革命的浩劫也正处于恢复和完善阶段，法治应对经济建设和改革开放产生的各种复杂矛盾的能力还不够，难以满足人民群众实现诉求的需要。因此，千百年来的信访制度又成了人民群众维权的主要途径，一波接一波的“信访洪峰”不断涌现。第一次信访洪峰应是上世纪九十年代初期开始的农民负担上访。上世纪八十年代依次给农民松了三次绑，即允许农民“分田单干”、允许农民“离土不离乡”——发展企业、允许农民“离土又离乡”——进城务工。这三次松绑解决了中国人吃饭问题、使乡镇企业成为国民经济的半壁河山、使城市经济圈高速扩张。但好景不久，由于长期的农业支援工业、农村支援城市导致农村基础薄弱，对农民过度的索取导致农民负担过重，制约了农村的继续发展，甚至出现返贫现象。沉重的负担让农民难以翻身，乡村干部变成了农民口中的“恶魔”。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”是湖北监利县一个乡镇党委书记李昌平向朱镕基总理上书的痛苦疾呼。全国多次发生因农民负担而引发的农民自杀甚至家庭集体自杀案件，北京成了农民申冤的集结地。令人高兴的是，这最终促成我国两千多年农税的寿终正寝和工业反哺农业、城市反哺农村政策的实施。第二次信访洪峰应是上世纪九十年代中期开始的企业职工上访。改革开放以后，我国进入社会主义市场经济，一些企业经营不善，经济效益下降，长时期拖欠职工和离退休人员工资，造成部分职工生活困难；在企业进行破产、重组的改革过程中，许多企业职工本身就有思想上的情绪，加之一些企业的改革存在侵害职工权益的现象，还有部分下岗职工再就业难，收入减少，基本生活得不到保障，于是引发信访洪峰。第三次信访洪峰应是上世纪末本世纪初开始的城市建设征地及农房搬迁补偿安置和城市房屋拆迁补偿安置的上访。在这一时期，随着我国经济的快速发展，城镇化进程不断加快。旧城改造的房屋拆迁和城市规模扩展的征地及农房搬迁，触及到政府、企业、城市居民和征地农民等多方利益，在利益调节过程中出现许多矛盾，处于弱势的群众纷纷维权上访，信访洪峰因此涌现。第四次信访洪峰就是当前主要包括社会保障、农民工工资拖欠、社会治安、民间纠纷、行政执法纠纷等内容以及前几次信访洪峰遗留问题的上访，这是历史上最为复杂的信访洪峰。党和国家历来非常重视人民群众的信访，不断加强信访工作力度化解信访矛盾，并为此付出了高昂的成本，但信访却越来越多，越来越激烈。无序而违法的信访冲击羽翼未丰的法治，已成为社会不堪承受之痛。

    信访冲淡着群众初步形成的法治观念。我国已开展了二十多年的普法教育，人民群众的法律意识不断增强，法律素质不断提高，对法律规定的权利义务有基本了解，树立了守法光荣、违法可耻的法治观念。记得笔者当教师的时候，发现一位学生成天忧心忡忡，少言寡语，他的同学说，他爸妈违反了计划生育，他抬不起头。在政府法制部门工作的时候，笔者具体负责行政复议案件的审理，感受到群众依法维权的意识比较强，在与行政机关发生行政纠纷时，他们愿意并且常常通过“民告官”的方式行使救济权。胜了，他们高兴；败了，他们知道败的原因后也表示理解。每年我们都要办理许多行政复议案件，法院也要审理许多行政诉讼案件。但随着信访案件的增多以及各级对信访工作的过度关注，形势发生了逆转。复议、诉讼已是门前冷落鞍马稀，而信访却被踏破了门坎，许多人甚至一边诉讼、一边上访。信“法”已变成信“访”，“爱哭的孩子有奶吃”已成为群众信奉的真理，认为谁闹得凶，谁的问题就能解决并解决得快。笔者曾经参与一件农房搬迁信访案件的处理。县政府决定修建一广场，需拆迁四十多户农房实行异地安置，补偿标准按照省、市规定并给予优惠，由政府对旧房进行挂帐收购，国土部门组织修建安置房。上百群众针对安置地点和补偿标准不断在县和到市、省上访，也有人到了北京。政府组织把他们接回来后仍上访不断。有上访群众说：“我们这次到北京，让你们花了两万多元，如果不解决好，我们还要到北京！”有次到施工现场散步，偶然听到几位群众闲谈，其中有人就说“我们哪门不闹？这次一闹，又把水、电给我们解决了！”“利益趋动”、“给地方政府施加压力”已成为上访的主要目的。还听说一个笑话，有位到北京游玩的人准备回家了，他想节约路费，于是到国家信访部门去走一趟，就得到买机票把他送回来的待遇。

    信访摇撼着脆弱的行政司法理念。党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并载入我国宪法。依法行政、公正司法是依法治国的重要内容。由于两千多年专制统治的影响，行政司法机关转变观念，树立社会主义法治理念是一件非常不容易的事情，能够取得今天的成果是付出艰辛的努力换来的。但当今的信访已对脆弱的行政司法理念构成冲击，行政机关依法作出的行政行为常常因行政管理相对人上访而被领导指令改变，法院依法作出的判决也经常因一方当事人的上访而被领导干预改判，法院生效裁判的执行也经常受到干预而被迫中止。行政机关、司法机关现在最怕的不是法律对他们的严格要求和制约，而是怕他们依法作出的决定、裁判由于群众上访被领导干预而使他们陷于“自己搧自己耳光”的尴尬境地。笔者曾根据领导安排写了一信访案件的情况报告。一位职工曾经优惠购买了一底楼住宅，并私自改为经营性用房，多年来为他带来丰厚收益。后来，他的住宅要纳入旧城改造了。这一下可捅了马蜂窝，他到处宣传并向市、省、中央上访，说政府非法拆迁，侵犯了他神圣不可侵犯的私有财产，表示坚决不拆，如果要拆，必须就地无偿返还多个门面。拆迁主管部门依法下了裁决，按住宅进行返还和补偿，并限令期限搬迁，但他坚决捍卫“自己的主权”，不断上访。各地转来并要求回复的信访函件如雪片般飞来，压得当地党委、政府和有关部门喘不过气来，最后不得不妥协退让。还有一土地征收收益分配生效判决的执行案件，因担心引起更多群众上访而被叫停。现在到省城、进北京上访的人太多，省城、北京的压力太大，于是规定了信访属地管辖原则，要求做到小事不出村、一般事情不出镇、大事不出县。各地还建立了领导包案责任制，谁包案的信访人到了省城，进了北京，谁就要受到处分，撤职也是有的。做好信访工作的基本方法是“息”，各地方“息”不了就“堵”，要求相关单位指派专人把信访人看死盯牢，要严密掌控行踪。省上、北京要召开重要会议的时候，就是地方最紧张的时候，往往在会议前一个月到会议结束都划为“非常时期”。这段时期各地召开最多的会议就是信访工作会议，会上领导说得最多的一句话就是“当前再也没有什么工作比信访工作更重要的了”。看守人也有“打瞌睡”的时候，有一个重点信访对象趁人不备到了北京，加入到“告洋状”的行列。后来实行责任倒查，负责的乡长被建议撤职，信访办主任被警告。所以处理信访案件不能依法进行，也不敢依法进行，大多数信访案件最后息访都是与信访人妥协的结果。这让行政司法机关非常困惑，甚至迷失工作方向。在信访至上的环境下，如何谈法治？

    信访制约着经济的健康发展。党确定的社会主义初级阶段的基本路线是以“经济建设为中心”，抓经济建设是党和政府的中心工作。我们是西部比较贫穷的县，与其他经济发达地区已形成巨大反差，抓经济建设更是全县工作的重中之重。县委、政府很着急，千方百计抓工业、农业和第三产业，下大力加快城市建设。经济建设要触及部分人的利益，要引发方方面面的矛盾，就要发生上访事件。你这边搞经济，他那边搞上访。你搞经济丝毫不会影响他上访，但他上访会严重干扰你搞经济。上访人到北京去了，你要花人力、财力把他从北京接回来，你还要应对各地雪片般飞来的信访函件的答复。全县很多干部的精力被信访牵扯。当前机构编制控制很紧，但对信访部门大开绿灯，许多县还派专人在北京成立驻京办事处，其重要职责就是接待上访人员。有些经济建设项目，可能因为有人上访而暂停，工程下马的也时有发生。有些人为了争他们所谓的一口气，长年累月上访，花费巨大开支，又耽误家里生产。因上访而全家举债度日的群众也不在少数。

    信访蕴育着严峻的社会危机。相当一部份群众上访已偏离了《信访条例》所规定的法制轨道。无序信访让各级党委政府头痛，信访中的违法行为也对社会构成威胁。绝大部分上访是为了让“上边”知道情况或者给地方政府施加压力，为此他们认为把动静闹得越大越好，于是纠结的人越来越多，采取的行动越来越极端。信访组织者的能力越来越强，他们一声吆喝，顷刻就可能聚成上百人、上千人，甚至上万人，叫到哪里就到哪里，叫大家凑钱就凑钱，用不着宣传动员，积极性高得很！信访中，有携带毒药要自杀的，有身上捆绑炸药要炸楼的，有撞墙寻死的。还有些别有用心的人，利用群众的善良，实现个人不可告人的目的，有骗财的，有想达到自己非法目的甚至是非法政治目的的。邪教组织法轮功顽固分子李洪志之流就是唆使和利用善良百姓在天安门集结，不惜群众的生命，迷惑群众在天安门广场自焚，给中央施加压力，妄图实现自己的非法政治目的。信访中蕴育的众多严峻问题对社会稳定构成严重威胁，完全背离了我们信访维稳的目的。

    四、民主法治是最终解决信访所反映社会问题的根本出路

信访调控社会的作用有多大？解决的社会问题有多少？2004年5月至10月，中国社科院于建嵘等6人课题组对中国的信访制度进行了深入的专项调查，包括针对上访民众发放问卷与深度座谈、分析来自中国各地两万多封控告信，与部分信访官员进行座谈以及进驻“上访村”实际体验生活。调查结果显示：信访制度作为历史产物已无法适用于当前，相反已是弊端丛生。同时通过对进京上访的600多农民的调查得出，通过上访解决问题的几率只有2‰。信访无力调控当今的社会矛盾，我们必须寻找新的、更好的办法。长期以来，法治调控社会矛盾的作用不很突出，而今天我国法治的羽翼已经丰满，应该是它显示威力的时候了。

面对信访给社会带来的不堪承受之痛，有人愤怒了，认为信访是破坏法治的罪魁祸首，强烈要求废除信访制度，甚至提出“有信访无法治，信访不废，法治不成”的观点。笔者认为，这种观点太偏激，尽管信访调控社会的作用弱化，给法治也带来冲击，但信访对法治、对社会的促进作用仍不可低估，目前最关键的问题是在具体的工作中对信访进行准确定位，实现信访的法制化，切实有效地规范信访行为。现行信访制度在设计之初就处于法律体系之外，它实质上是一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度外的正式制度”。这导致民众盲目地相信信访救济手段，错误地认为信访部门是解决问题的责任主体，而严重削弱司法机关的权威，抢占司法机关的政治资源，动摇现代社会治理的基础。因此首先必须纠正信访的功能错位，这要结合信访活动的具体事项来进行。从我国《信访条例》和信访实践看，目前的信访活动大致可以分为三类，即参与类、求决类、涉诉类。参与类信访主要是对各级国家权利机关、行政机关、司法机关的工作提出建议、意见及批评的信访事项，表现公民有了更多的民主意识和权利意识。这是一种好现象，我们应该大力倡导，使其成为信访的主要内容。求决类信访是请求各级行政机关解决实际问题的信访事项，这一类信访所占比例最大。大到房屋拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区的水电维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找到政府，以求解决。这一类信访事项中，绝大部分是有法律法规的明确规定，可以依法调解、仲裁、复议、诉讼，不应纳入信访解决的范围。对尚无法律法规进行规范的信访事项，应在受理后认真研究，制定切实有效的措施，及时化解矛盾。《信访条例》第十四条第二款也明确规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。但现行信访工作的要求是，“有件必受理，件件有着落，事事有回音”。而这类信访中的闹访、缠访却最多。如果切实规范这一类信访，严格按照《信访条例》的规定坚持不予受理，耐心引导信访人按法律规定的途径行使救济权利，信访压力可以减轻70%以上。涉诉类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。这些事项到信访部门申诉与我国诉讼制度规定的审判监督程序相背离。更可笑的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求监督法院公正司法，把希望寄托于某些领导的批示以加重在案件中胜诉的砝码。对这类信访应坚决不予受理，切实维护司法权威和法院的公信力。第二要规范信访形式。要鼓励以“信件”为主的信访，对群众来信要认真对待，要认真落实《信访条例》第二十九条规定的“信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作，促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳”内容，并及时地向信访人通报采纳情况，实现信访人的参政权，激发人民群众的主人翁责任感。第三要认真兑现信访承诺。不要承诺客观上办不成的事，不要为了劝走群众而欺骗群众，一经承诺就要严格按承诺内容和承诺的期限兑现。第四要坚决打击信访中的违法行为。不能因担心影响稳定而不敢依法制裁信访违法，该治安处罚的要治安处罚，该追究刑事责任的要依法追究刑事责任，要靠法治来维持信访秩序。总之，就是要确保信访在法律规定的范围内活动，要让法治成为调控社会的主要手段。

    信访制度摆在它应当摆在位置后，许多问题就要通过法治来解决，强化法治化解社会矛盾的主渠道作用势在必行。历史和实践告诉我们，法治是迄今为止人类社会探索出来的治理国家的最合理模式。由于封建传统的人治思想的影响，党在治国方略的选择上发生过偏差、走了一些弯路。党的十一届三中全会总结文化大革命中法制被严重破坏、“无法无天”的惨痛教训，清醒地认识到加强法制的重要性和紧迫性。邓小平同志曾深刻地指出，“还是要搞法制，搞法制靠得住些”。1997年，党的十五大顺应历史发展趋势，借鉴和吸收人类法治文明发展的优秀成果，确立了依法治国的基本方略。目前，“法治”的“东风”已经具备，船可以顺利起航。全国已有两千多部法律法规，内容涵盖了国家和社会事务，经济和文化事业以及社会生活的方方面面，基本实现了有法可依，而且还在不断地制定新法，修订旧法，社会主义法律体系不断健全完善。我们还建立了坚强的、高素质的执法队伍，国家工作人员的法律知识、法律素质和业务能力普遍提高；许多行政机关成立了专门的执法机构并延伸到基层，法院的法庭设到了乡镇，司法行政部门在乡镇还专门设立了人民调解室。这些资源是实行法治的坚强保障，其力量远胜于现有的信访制度。我们没有任何理由搁置这些资源，浪费这些资源，必须充分发挥他们的巨大能量，化解各类社会矛盾，实现社会的和谐稳定，这才是我们的根本出路。

    五、加强民主法治是构建和谐社会的首要任务

    中国共产党提出了构建社会主义和谐社会的战略目标。和谐社会不是建立在经济高度发达、物质极度丰富的基础上，而是建立在众生平等的基础上。“平等”贯穿于和谐社会的始终，既包括人与人之间的平等，也包括人与自然的平等，否则这个社会就不可能和谐。原始社会生产力水平极为低下，物质极度贫乏，但迄今为止它是人类社会中“人与人”最和谐的社会，那就是因为这个社会人人平等。人与自然也是一样，如果人类不善待自然，肆意地向自然界索取并破坏，就要遭到自然界的惩罚，这种惩罚是最无情的。我们所要建设的“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会就是紧紧围绕平等这个主题确定的。“民主法治”是社会主义和谐社会的核心内容，是维护平等的基本保障，这不单是它的排序在最前面，而更在于它是其他内容得以实现的保证，公平正义要靠民主法治来促进，诚信友爱要靠民主法治来树立，充满活力要靠民主法治来激发，安定有序要靠民主法治来保障，人与自然和谐相处要靠民主法治来引导。有了民主法治，才有平等，才有我们的和谐社会。

    民主法治同其他任何事物一样都有一个不断发展变化的过程，它随着社会的发展而发展，根据社会的需要而变化。我们的社会正以惊人的速度在发展，这就需要民主法治不断地完善，始终与时代同步或者适当地超越时代，才能发挥其在和谐社会建设中的核心作用，引领和谐社会建设。邓小平同志提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法治基本原则。加强民主法治首先要加强立法，要立好法，立善法，实现有法可依。尽管我国有了大量法律法规，但从社会管理角度来说还不够，一些社会问题还是法律调整的盲区，而且随着社会的发展，这个盲区还将不断变化，信访反映最强烈的也是这盲区里的问题。还有一些法律已经落后，不能发挥调节作用，甚至还有阻碍，但未及时废止或修改，例如市场经济中的许多经济行为按计划经济年代制定现在仍未废止的《投机倒把行政处罚暂行条例》认定，都该是“投机倒把”行为，一些地方的工商部门还将它作为执法依据。立法要发扬民主，绝不能搞关门立法，虽然不能实行立法的全民公决，但至少要广泛征求社会各方面的意见，集中民智，反映民意，坚决杜绝立法中的部门利益、地方利益。近年来，《物权法》、《劳动合同法》等多部法律已开民主立法先河，要继续坚持和发扬。其次要依法执法、严格执法，实现立法目的。执法要摆正位置、端正态度。行政、司法机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，是人民的管家，必须听从主人的安排，替主人把好门、看好家、理好财、管好事。管家没有任何权力凌驾于主人之上，否则要被主人赶出家门。现在一些机关及其领导和工作人员未转过弯来，把人民给他的权力当作自己的权力，自认为是百姓的“父母官”，包揽百姓的一切，手伸得太长，事管得太宽。象“牛肉面”、“猪肉”这一类商品的价格，早就是市场调节的范围，但听说甘肃兰州限令牛肉面每碗2.5元，成都市限令猪肉每斤不超过15元。执法要有责任心，强化责任，可以化解很多难题。近年来，法院判决打“白条”是群众反映强烈的问题，但辽宁营口市的法院开展的“黎明行为”很好，由于白天执行找不到人，他们就针对欠帐“老赖”晚上进行执行，个个“老赖”从被窝里抓了出来，并被依法拘留。此时，“老赖”纷纷要求履行义务，有的当场就要拿钱出来。第三要加强法律监督，防止权力滥用。要运用多种机制进行监督，权力机关的监督、政协的监督、司法机关的监督，审计监察监督以及人民群众的监督，众多的眼睛盯着你，看你如何徇私舞弊、贪赃枉法。现在出现这么多权力滥用，那都是监督不到位的问题，因此监督也需要监督，要充分发挥群众的监督，这是很重要的。第四要加强法制宣传教育。从整体看，我国国民的法律意识还不够强，法律素质还不够高。领导干部中都还存在许多“法盲”，乱作指示、乱下命令、对正常执法进行干预在领导干部中表现比较突出，对公平正义的影响较大。要加强全社会的法制宣传教育，更要加强国家工作人员尤其是领导干部的法制教育。要使他们掌握基本的法律知识，能够正确理解和运用法律，正确认识权利义务的统一关系，正确区分情理与法理、法理与道义的区别，要站在法治角度、大局角度想问题，干事情。民主法治加强了，社会和谐就有希望了。

    信访与法治，社会杠杆的调节器，在构建社会主义和谐社会中都发挥着积极作用，但法治是天平的大砝码，起着主调节作用，信访是天平的小砝码，起着微调节作用。信访促进法治，是法治的补充。

    参考资料

    一、杨鹤皋主编：《中国法律思想史》，北京大学出版社，2004年9月版。

    二、廖  翥主编：《廉政瞭望》刊载的《从河南“信访新政”看现行信访困境》（汪大海 于辉）、《新〈信访条例〉能否纾解“信访结扣”》（贺大为 周清印）、《违法信访,社会不能承受之重》(水风)、《信访工作：将“群体性事件”消弭于未萌期》（邵道生），《廉政瞭望》杂志社，2005年第9期 。

三、中央保持共产党员先进性教育活动领导小组办公室主编：《保持共产党员先进性教育读本》，党建读物出版社，2004年12月版。

四、全国“五五”普法教材：《干部法律知识读本》，群众出版社，2006年9月。