[内容提要] 英国的严格监督与监视计划有许多值得我国借鉴学习的地方，包括它所折射出来的青少年司法理念和具体的组织结构、工作队伍、管理措施、硬件设施等等。通过对该项计划的出台背景、过程及相关内容的介绍，运用Richard Rose的理论对照分析实施该项计划的主要法律依据、达到的目的、相关组织、资金来源、工作人员的组成、该项计划的产出、受众等几个方面，认为该项计划可以适应我国土壤，可以结合我国目前推行的社区矫正试点工作，将其具体运作到司法实践中。具体借鉴意义：树立新的青少年司法理念、明确法律依据、健全组织机构、建立一支敬业负责的工作队伍、社会各界广泛参与，积极投入，理解、支持该项计划、非监禁刑有利于犯罪青少年的教育改造、监督与监视措施的到位。

    [关键词]  英国  严格监督与监视计划  分析评价  借鉴意义

    引    言

    20世纪90年代英国的犯罪率不断上升，特别是青少年犯罪呈现快速上升的趋势。由此青少年司法制度受到社会各界的严厉批评，1997年新工党将青少年司法改革作为政府工作的重点，提出建立新的青少年司法制度去遏制青少年犯罪。在此背景下，英国政府于2001年出台了严格监督与监视计划（the Intensive Supervision and Surveillance Programme，简称ISSP）。

    目前我国的青少年犯罪问题日渐突出，尽管采取了许多方式方法去解决，但在实践中仍然有大量问题存在。借鉴和吸收英国的一些好的方法有利于推动我国青少年司法制度的改革与完善。本文在对严格监督与监视计划的分析和评价的基础上，提出其对我国的借鉴意义所在。

    一、严格监督与监视计划的出台背景、过程及相关内容

    早在1997年英国内政部连续颁行了关于青少年犯罪的6个文件[①]，指出英格兰和威尔士的青少年司法制度低效、无能、不经济。新工党指出新的青少年司法制度的关键要素在于：建立青少年司法理事会（Young Justice Board，简称YJB）、青少年犯罪工作队（Youth Offending Teams，简称YOTs）、调整青少年法庭非拘押处罚的运用。

    2001年，英国首次确定“严格监督与监视计划”的概念，并被青少年司法理事会引入英格兰和威尔士。至2002年2月，41个计划被运作，到了评估的末期，工作重心已由具体执行转向持续提高工作质量。最初，严格监督与监视计划仅针对屡教不改的青少年罪犯，而到4月份，范围扩大到重罪犯[②]。之后，严格监督与监视计划被逐步推广使用。

    严格监督与监视计划被认为是针对屡教不改和严重的青少年罪犯的最具创新意识的社区矫正计划，同时也是针对青少年罪犯的最严格的非拘押措施。该项计划严格监控青少年的行为，全面分析其犯罪的根源，减少保证期间内青少年的重新犯罪行为。这项计划由当地的青少年犯罪工作队负责实施，某些个案由其与合作伙伴共同实施。青少年犯罪工作队对青少年罪犯作出是否适合这项计划的客观评估，向青少年法庭提出建议，由法庭作出是否适用的决定。它力求在青少年罪犯成为惯犯或是屡犯之前矫正他们的行为，重新构建他们的生活方式，降低他们的社会危险性，特别是解决他们缺乏教育、生活与思考技能的薄弱、滥用毒品等方面的问题。监督计划主要包括：对罪犯的背景、行为和需要作出严格的评估；每周至少25个小时的严格监督，重点在于周末和晚上的监督；给他们教育和培训，特别是基本的读写和计算能力的教育；矫正他们的行为价值取向；对受害者或社区予以赔偿；指导和帮助人际关系的处理；采取个别化的方法，就个案情况给予有针对性的帮助。

    社区监视是该项计划的关键所在，让这些罪犯始终意识到他们的行为被严密监视，从而使他们逐渐改变以往的不良生活方式。针对不同情况的罪犯采用不同的监视方式或几种监视方式混合使用。跟踪监管（Tracking），工作人员与青少年罪犯保持定期的密切的联系，陪伴他们按照预定的时间出席规定的活动，并给他们一些意见、建议和帮助。电子监控（Tagging），使用电子监控的手段监视青少年罪犯，比如当他们有重犯的苗头时给予宵禁的监视。声音确认（Voice verification），按时间表通过电话确认青少年罪犯是否在其应当所在之处。智能警察监视（Intelligence-led policing），警察提供青少年罪犯有关活动的监控，并与青少年犯罪工作队共享相关信息资源。[③]

    二、对严格监督与监视计划的分析与评价

    笔者运用Richard Rose [④]的理论对严格监督与监视计划运作的基本要素进行分析与评价：

    （一）实施该项计划的主要法律依据

    1．监管令(Supervision Order)：针对10-17岁的青少年。青少年犯罪工作队的成员担任监管人员，他们将尽力帮助青少年并提供咨询, 解决他们在学校或家庭中遇到的问题,防止他们重新犯罪,使他们认识到自身行为的危害性及对受害者造成的伤害和对自己、父母及朋友造成的影响。

    2．社区归化令(Community Rehabilitation Order)：是针对16-17岁的青少年。它由青少年犯罪工作队监督执行,包括要求当事青少年参加一些诸如严格监督和监视计划、修复其犯罪行为危害、认识其犯罪行为影响的项目。

    3．反社会行为令(Anti-Social Behaviour Order)：当满10周岁的当事青少年违犯端正行为合同再次有反社会行为或其行为对他人造成较大痛苦时,将被警察或地方政府判以反社会行为令。被判以这一命令的青少年将被限制出入一些特定地区,不能从事一些特定的活动。如果当事人违犯这一法令,将面临被逮捕的后果。

    4．行动计划令(Action Plan Order)：青少年犯罪工作队将制定一个帮助青少年犯改正不良行为的计划。青少年犯必须定期与青少年犯罪工作队成员会面,并参加一些特定的活动,比如家庭作业俱乐部及一些培训课程和出席中心的活动,并且不能到一些容易制造麻烦的特殊地区去,比如商店或博物馆等地方。

    5．出席中心令(Attendance Centre Order)：犯罪人必须每月出席两次特别活动中心的活动,通常是周六下午,参加一些活动或体育运动。这些活动通常是由警察部门组织,多在学校体育馆举行。如果犯罪人是14岁以下,这一命令规定的活动时间最高可达24小时。对于16-21岁的犯罪人来说,可达12-36小时。

    （二）实施该项计划的相关组织

    1．青少年司法理事会（YouthJustice Board）是英国青少年司法体系中一个跨组织的新机构，主要负责青少年司法政策研究、咨询和协调。严格监督与监视计划由其出资支持。理事会的责任是:就防止青少年犯罪和青少年司法工作向内政大臣提出建议;跟踪观察青少年司法体系的运作和实施,包括青少年法庭、青少年犯罪工作队的工作及安全看护条件的提供等方面的工作;就制定青少年犯罪工作队工作标准和未成年人安全等级等问题向内政大臣提出建议;发现和推广好的青少年司法做法,包括组织进行有关研究、资助推广好的经验等[⑤]。目前,为防止青少年犯罪的发生,理事会制定了四条基本的司法原则:在青少年人生中早期干预;通过新的工作方法建立起有效的地方青少年司法体系;干预地方青少年司法体系的工作;协调政府间各部门工作,把预防青少年犯罪作为一项各部门都置于优先领域的工作[⑥]。

    2．青少年犯罪工作队(Youth Offending Team)是这项计划成功的关键,在英格兰和威尔士的每个地区都有青少年犯罪工作队[⑦]，目前它是英国青少年司法新体系中的一个重要组织。它是一种由地方政府牵头，将警察、社会福利机构、卫生部门、教育部门、志愿机构等方面人士联合组织起来，有规范的工作章程、固定的办公地点、稳定的经费来源，预防和干预辖区内青少年犯罪的专门机构。英国政府制定了青少年犯罪工作队的目标:对被控违法的青少年尽快处理,使青少年罪犯意识到犯罪后果,对引起青少年犯罪的因素进行有针对性的干预,保证青少年犯罪刑罚适当,鼓励青少年犯对受害者进行赔偿,增强青少年犯父母的责任心。

    3．青少年法庭(Youth Court)是青少年犯罪案件的审判机构。1908年以来,英国16岁以下的青少年犯罪案件主要由未成年人法庭来审理,但1992年10月1日以来新成立的青少年法庭代替了未成年人法庭,改为审判10-17岁的青少年犯罪案件。青少年犯陪审团是由包括两名来自当地社区的成员和一名来自当地的由跨部门机构组成的青少年犯罪工作队的专业人员。他们的工作都是志愿服务。法官们认为严格监督与监视计划对于青少年法庭是一项有用的选择，它架起了拘留监管与传统的社区惩罚之间的桥梁[⑧]。

    4．审计署（Audit Commission）每年对严格监督与监视计划的进行审计，认为该项计划是积极的，有利于社会，对其予以充分肯定[⑨]。

    （三）负责该项计划的工作人员

    青少年犯罪工作队成员负责该项计划的实施，他们由一些具有不同技能和经验的服务人员组成,包括警察、社会工作者、缓刑监督官、教育福利官和卫生工作者、管理滥用毒品、酗酒的工作人员等。他们熟悉法律和司法程序，能撰写书面报告，能给予孩子指导和监督。他们对此项工作的忠诚和对工作质量的保证是该项计划最有价值的保障。青少年罪犯认为他们是友好的，能够真正的理解和关心他们，而这些工作人员也将向法庭提交客观真实的评估报告供法官作出判决。另外，志愿者也给他们提供一些设施、资金、培训等，成为这些青少年的指导者。

    （四）实施该项计划的资金来源

    青少年司法理事会提供所有资金，鼓励创新和更广泛地向青少年罪犯运送该项计划。自2001至2007年，青少年司法理事会已投入8000万英镑在英格兰和威尔士实施该项计划[⑩]。

    （五）施行该项计划的产出

    带有“治疗成分”的严格监督与监视计划比单纯强调控制与顺从的方式更为有效[11]。从2000年4月2004年12月，青少年司法理事会的数据显示，青少年拘留监管的比例下降了2.1%。这与成年人数量上升趋势相比是非常明显的。从这项计划开始至2006年3月，19,037名青少年罪犯被引入该项计划。仅2005年至2006年，就有5,564名青少年开始实施这项计划[12]。

    通过青少年犯罪工作队的工作，未成年人犯罪中只有10%的人被最终送上法庭受审，其他的人都被通过警告或执行社区服务令而停止了犯罪行为。另外，该项计划花费在每个罪犯的开支上远少于监禁刑。

    （六）该项计划实施的受众

    政府、公众和家庭均是该项计划的受益者。青少年犯罪率下降，社会安全与稳定提升，政府的社会压力减轻，从长远而言，节约了政府的开支，提高了政府的威信。

    父母、家长普遍支持该项计划，他们成为该项计划的重要参与者。为了更好地管理他们的孩子，约束他们的行为，父母积极支持、配合监督与监视活动，与青少年犯罪工作队成员互通信息，交流沟通，共同努力矫正孩子们的不良行为。

    受害者支持青少年犯罪工作队的工作，一些学校和受害者建立与青少年犯罪工作队的长期合作的伙伴关系，受害者有时也参加这些青少年罪犯的评价、帮教活动，帮助他们明白自己的犯罪行为给社会和他人带来的影响。

    （七）实施该项计划达到的目的

    通过多年不懈努力，严格监督与监视计划已经达到了最初设定的目标：减少这个犯罪群体的再犯率和减轻犯罪的严重程度；特别强调以教育和培训的方式解决这些罪犯的基本需要；通过严格执行监视措施保障社区安全，消除社区居民的种种顾虑[13]。

    三、严格监督与监视计划对于我国的借鉴意义

    我国的社会制度与基本国情不同于英国，因此要在立足中国青少年实际和中国司法实践的基础上，吸收和借鉴国外制度的精华，建立有中国特色的社会主义青少年司法体系，笔者认为严格监督与监视计划对完善我国的青少年司法制度有一定的借鉴意义：

    （一）新的青少年司法理念融入该项计划

    英国的青少年司法制度重视预防工作，强调青少年权利的保护，特别是在1997年之后特别重视处理惩罚犯罪青少年与保护青少年权益的关系，使得青少年司法制度有了明显的进步与发展。英国强调对于犯罪的青少年，能不进入司法程序的一定不要进入司法程序，不轻易给犯罪的青少年贴上罪犯的“标签”。英国社会普遍各界认为改革后的英国青少年司法体系强化了对犯罪青少年的矫正力度,改变了传统的矫正方式。审判程序之后的司法重点由原来的青少年犯管教场所或监狱转移到青少年犯所在的社区进行教育。在社区中进行教育和培训,更容易使当事青少年认识到犯罪行为对社会和他人造成的危害,更容易重新融入社会的正常生活,有利于及时有效地做好转化工作。我国的社区矫正工作同样应当更深层次地融入这种新的司法理念。

    （二）实施该项计划有明确的法律依据

    该项计划的主要法律依据包括监管令、社区归化令、反社会行为令、行动计划令、出席中心令等。目前在我国范围内试点的社区矫正制度中有关矫正管理措施可以借鉴该项计划。从我国目前社区矫正实际情况出发，首先是要修改和完善现行的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》中的相关内容，对监督和监视的目的、适用对象、执行主体、程序、类型等作出规定。待条件成熟之时，启动《社区矫正法》的立法程序，将严格监督与监视计划结合本国实际作出适当修正后纳入该法；同时为社区矫正执行制度的需要，研究起草《社区矫正执行办法》，在该办法中设立专门章节予以规定，以推动我国刑罚体制的改革和完善。

    （三）实施该项计划的组织机构健全

    严格监督与监视计划由青少年司法理事会保障资金，实施统一领导，具体工作由青少年犯罪工作队负责，并与青少年法庭建立密切的关系，向法官提供当事青少年的调查评估报告，给法官作出判决提供参考，这样一方面有利于法官客观真实地掌握犯罪嫌疑人的犯罪背景、一贯表现、人身危险性、再犯可能性等情况，在此基础上做出有针对性的判决。另一方面，这些人员切身感受到青少年犯罪工作队工作人员的评价将直接影响到他们的服刑方式，就会大大提高他们的权威。另外，国家审计署每年对该项计划进行审计，并向社会大众提供客观真实的年度报告，公布该项计划的执行情况。建议在我国的社区矫正工作中，在全国建立统一的组织领导机构，统一的社区矫正执行机关，由执行机关工作人员对矫正对象作出评估报告，提供给法官作参考，并有判处社区矫正适用刑罚的建议权。同时对社区矫正专项资金的使用情况进行年度审计，并向公众公开。

    （四）有一支敬业负责的工作队伍忠诚于该项计划，社会各界广泛参与，积极投入，理解、支持该项计划

    在英国，青少年犯罪工作队在具体的实施过程中起到了非常重要的作用，包括对青少年的帮助、教育、心理辅导，对他们进行客观的评估，向法庭提交一个全面的评估报告等等。这些工作人员十分负责和敬业，能够与青少年建立和谐、友好的关系，并且同他们的父母，甚至受害者有相当紧密的联系，共同做好对这些有问题的青少年的指导、教育和归化工作。有专门的组成人员、规范的工作章程、固定的办公场所、稳定的经费来源等特点的英国青少年犯罪工作队模式，对于中国如何开展预防青少年犯罪的工作，具有很好的启示意义[14]。青少年犯罪工作队是该项计划成功的关键，同时也离不开志愿者队伍以及合作伙伴的热心参与和辛勤工作。众多的志愿者和志愿机构积极参与预防青少年犯罪的工作，是英国青少年司法制度的一大特点，使得在全社会形成一个良好的环境，也因此被监禁的青少年数量明显较低。这与我国当前存在的志愿者队伍现状形成较大反差，值得深思。

    （五）非监禁刑有利于犯罪青少年的教育改造

    英国实施该项计划效果明显，并达到预期目的，青少年犯罪率下降，被关押的数量减少。这种方式使得青少年罪犯得以在监狱以外改过自新，获得受教育机会、与家人和社会沟通和交流的机会，使他们在知识、能力和情绪、情感等方面得到相对正常的培养与发展，有效地增强了社会适应性。政府、公众和家庭均为受益者，社会效果和法律效果明显。同时通过工作人员的敬业工作，非常注重对受害者的保护与社区安全的保护，争取到受害者的理解和支持，减少或消除社区居民对该项计划的担忧，使得该项计划能够得到广泛理解而被实际运作，这也是可资借鉴之处。

    （六）实施该项计划的监督、监视措施到位

    在英国，针对不同情况的当事青少年采用跟踪监管、电子监控、声音确认、智能警察监视等不同的监视方式或几种监视混合使用的方式进行监督、监视，在实践中行之有效，值得借鉴。比如电子监控以室外全球定位系统GPS（Global Positioning System）和室内射频识别RFID（Radio Frequency Identification）技术为基础，借助通信网、地理信息系统等，实现该计划当事青少年的室内外电子监控[15]。其主要目的是追踪、确认计划对象的顺从程度。借助地理信息系统的直观显示，可以设定矫正对象在规定的时间应该或不允许进入的区域，一旦违反就要报警。借助电子监控设施作为辅助工具，由当事青少年配戴电子手镯或脚镯，另一端由工作人员监视电脑屏幕，以限制他们的活动范围在家中、社区或学校。

    结    语

    英国的严格监督与监视计划有许多值得我国借鉴学习的地方，包括它所折射出来的青少年司法理念和具体的组织结构、工作队伍、管理措施等等。通过Richard Rose的理论对照分析，该项计划可以适应我国土壤，可以结合我国目前推行的社区矫正试点工作，将其具体运作到司法实践中。

    注 释：

[①] Home Office (1997)：Community Safety Order: A Consultation Paper；Getting to Grips with Crime； New National and Local Focus on Youth Crime: A Consultation Paper；No More Excuses-A New Approach to Tackling Youth Crime in England and Wales；Tacking Delays in the Young Justice System: A Consultation Paper；Tackling Youth Crime: A Consultation Paper. London: Home Office.

[②] ANON. 2007. Intensive Supervision and Surveillance Programme [online]. YJB. availableat:http://www.yjb.gov.uk/en-gb/practitioners/ReducingReoffending/ISSP/  [Accessed 23 April 2009]

[③] The Youth Justice System.Intensive Supervision and Surveillance Programme [online].YJS. availableat:

http://www.yjb.gov.uk/en-gb/yjs/SentencesOrdersandAgreements/IntensiveSupervisionAndSurveillanceProgramme/  [Accessed 30 April 2009]

[④] Richard Rose (2005). Learning from Comparative Public Policy. Routledge.

[⑤]刘吉涛、宫秀丽：《英国青少年司法制度的价值取向及启示》，《青少年犯罪问题研究》2 0 0 7年第4期，第60页。

[⑥]赵勇:《英国青少年司法体系的改革与启示》，《中国青年政治学院学报》2003年第5期，第12页。

[⑦] 同②

[⑧] Initial Report: Moore, R. et al (2004) ISSP: The Initial Report on the Intensive Supervision and Surveillance. London: YJB.

[⑨] PA Consulting Group (2003) The Content of Short DTOs Compared With ISSP. Youth Justice Board.

[⑩] Audit commission 2007. Youth Justice 2004. A review of the reformed YJS [online]. Available at: http://www.auditcommission.gov.uk/reports/NATIONAL-REPORT.asp?CategoryID=&ProdID=7C75C6C3-DFAE-472d-A820-262DD49580BF [Accessed 23 Oct 2007]

[11] Gendreau, P., Goggin, C. and Fulton, B. (2000) Intensive Supervision in Probation and Parole Settings. in Hollin C. (ED.) Handbook of Offender Assessment and Treatment. Chichester:Wiley.

[12] Roy E. et al (2006) Youth Justice Annual Statistics 2005/2006, London: YJB.

[13] Kemp, V., Sorsby, A., Liddle, M. and Merrington, S. (2002) Assessing Responses to Youth Offending in Northamptonshire.  Research Briefing 2. London: Sage.

[14]张潘仕：《英国的青少年犯罪与少年司法》，《青少年犯罪问题研究》2 0 0 2年第2期，第64页。

[15]孙宏：《基于GPS和RFID的电子监控及其在美国社区矫正中的应用》，《安防科技》2008年03期第81页。